中国铁路：用改革换新生
2013-05-20 12:30:57 来源：中国联合商报 浏览次数：
5月13日，国务院总理李克强在全国电视电话会议指出，要把一些确需审批但由地方实施更方便有效的投资审批事项，以及量大面广的生产经营活动审批事项，坚决下放给地方。此前的5月6日，国务院召开常务会议，指出2013年深化经济体制改革的重点工作是“形成铁路投融资体制改革方案，支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，引导社会资本投资既有干线铁路”。
基于地方政府对城际铁路建设的强烈需求，分析人士指出，这些政策的出台，为我国下一步铁路建设和铁路管理体制改革奠定政策基础。
实际上，自中国加入WTO承诺开放铁路投资以来，铁路改革问题几乎年年都提，但不过是“雷声大雨点小”。不过，在铁道部拆分的大背景下，种种迹象表明，改革或不再是纸上谈兵，铁路投资全面向民资开放已经进入实质上攻坚阶段。
国务院下放审批权地方铁路建设将受益
新一届政府成立一个多月内，两次召开国务院常务会议，取消和下放了133项行政审批事项。5月13日国务院在北京召开全国电视电话会议，动员部署国务院机构职能转变工作。国务院总理李克强发表讲话时强调，要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力。改革不仅要取消和下放权力，还要创新和改善政府管理，管住管好该管的事。
李克强指出，行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招，今年要开好头。其中要以简政放权稳增长。最大限度减少对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可、审批，切实防止审批事项边减边增、明减暗增。分析人士指出，这次就把城市快速轨道交通、机场扩建等投资项目审批或核准权放给了地方。
原铁道部拆分后，身负高额债务的中国铁路如何实现良性发展被认为是改革成功与否的标志之一。国务院会议要求，要形成铁路投融资体制改革方案，支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，引导社会资本投资既有干线铁路。
事实上，从去年开始，原铁道部就已经开始向各个地方下放城际铁路修筑权。一名地方铁路局人士曾透露，获得自主权后，各地方热情高涨，纷纷加大铁路项目投资，在更多领域探索融资渠道。
此前，城市快速轨道交通、机场扩建两项审批核准权主要在国家发改委层面。政府相关部门人士介绍，从2009年起，发改委开始加快批复轨道交通和机场扩建等项目，同时在下放审批权方面多有尝试。比如，去年下半年，发改委决定下放“扩建机场总投资10亿元至20亿元的项目核准”审批权限；原铁道部也在去年将城际铁路的修筑权下放到地方。
一位业内人士表示，城际铁路和支线机场的建设需求地方比中央清楚，让各地根据自身情况去决定建设与否效率更高。以轨道交通为例，目前我国的城市轨道交通审批采取“规划审批制”，即由城市上报规划，立项后由中国国际工程咨询公司提供项目评估书，然后上报国家发改委进行具体规划审批。在此基础上再进行项目立项，进行可行性研究，最后由国家发改委统一审批。这样繁琐的审批程序很明显落后于实际需求。
同样的情况在机场立项上也存在，西部某机场集团负责人表示，他们曾为申请机场扩建耗费三年时间，而当项目批下来时，情况又发生了变化。
中国工程院院士王梦恕认为，随着成本上升和铁路总公司债务压力增大，铁路筹资必须另辟新路才能完成规划的里程数。城际铁路和支线铁路的下放不仅保证了铁路网络的最终建设完成，在探索新的融资方式方面也有优势。
分析人士指出，随着审批权的下放，投资额巨大、对城市经济带动影响深远的城市轨道交通将向更多的二三线城市扩散。统计数据显示，目前全国已有35个城市结缘地铁，正在施工建设的地铁线路超过70条，总投资额达8000多亿元，如果加上已经获批的项目，投资额达1。5万亿元以上。而南通、唐山、洛阳、烟台、包头、呼和浩特等二三线城市也正积极准备上马城市轨道交通建设，随着审批权下放，这些城市未来或将有望加入地铁建设的大军之中。
部分铁路投资建设进一步向民资开放
5月6日，国务院召开常务会议研究部署了2013年深化经济体制改革的9项重点工作。其中，关于铁路投融资体制改革最为引人注目。会议提出，“支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，引导社会资本投资既有干线铁路。”
5月15日晚中国政府网转发了《国务院办公厅关于印发国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。国家铁路局的“三定”方案公布于众。该方案主要看点在于取消一批行政审批事项，一定程度上淡化了铁路垄断地位，相当于放宽了企业进入铁路市场的条件。
方案取消的15项行政审批事项中，比较重要的包括：取消开行客货直通列车、办理军事运输和特殊货物运输审批、取消企业自备车辆参加铁路运输审批、取消企业铁路专用线与国铁接轨审批、取消铁路工业产品制造特许证核发、取消铁路基建大中型项目工程施工、监理、物资采购评标结果审批等。
根据方案，原铁道部分拆后组建的国家铁路局主要职责集中于规章制度、发展规划的拟定，安全生产及服务质量的监管以及行业监测和国际交流等。
在机构和人员编制上，国家铁路局设7个司，定员130人。同时设立沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州7个地区铁路监督管理局，编制350人，负责辖区内铁路监督管理工作。
业界人士分析，之所以把铁路投融资体制改革列入经济体制改革重点，源于铁路投资中存在着诸多弊端。民资进入铁路领域，有助于通过市场主体的培育，构建铁路系统的竞争格局，推动铁路系统进一步改革。
虽然近年来，铁路也在客货运服务、售票等各方面进行了不小的改革，但在资本运作方面却始终是篱芭紧扎、大门紧闭，开放步伐始终举步维艰。
分析人士指出，究其原因，一方面，铁路当了多年的“铁老大”，习惯了自己的事情自己说了算，自己挣钱自己花，要让别人插进一腿来、分一杯羹，从感情和利益方面来说肯定都不会愿意。另一方面，铁路高度集权化的生产和经营管理体制也为民间资本的进入设置了不少难题和壁垒，民间资本虽有意进入却又怕“吃亏”，影响了投资热情。
在这样的背景下，铁路融资只能依靠政府投资和自身借贷，这也就导致了铁路目前“债台高筑”的局面，对铁路的长远发展也造成了极大影响。
据铁路总公司披露的数据显示，今年一季度亏损68。76亿元，总负债达2。84万亿元，负债率已高达62。31%。目前主要融资渠道仍然是银行贷款和发行债券，因为原铁道部已有大量长期负债，承接其债务的铁路总公司债务积压严重，为缓解未来的融资压力，引入资金充裕、投资期限较长的社会资本成为现实选择。
因此，铁路要想走出困境，走上良性经营循环的道理，就必须引入民间资本。根据国务院会议，本次改革部门铁路向民资开放还有望促进铁路投资向市场化、多元化方向转变，弥补投资中的巨大资金缺口，改变铁路负债率过高且融资前景不乐观的现状。
分析人士指出，这次国务院的改革措施可谓打开了铁路民间融资的“闸门，为铁路的发展注入了“强心针”，虽然目前只是政策性的，但已经明确了方向，指明了道路，下一步肯定会有更加具体、细化、可操作性的措施出台，中国铁路的将迎来新一轮的发展高潮。
支线铁路、城际铁路率先大规模“试水”民资
5月6日召开的国务院常务会议明确，形成铁路投融资体制改革方案，支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，引导社会资本投资既有干线铁路。此举无疑将一直姓“公”的铁路向民资打开大门。随着审批权的下放，投资额巨大、对城市经济带动影响深远的支线铁路和城市轨道交通将迎来建设高潮，二三线城市的铁路投资将大规模向民资开闸。
作为民生基础工程，铁路前期投资大，回报周期长，建设所需资金日益“捉襟见肘”，一些线路获批后因为资金缺口迟迟没有开建。中国交通企业管理协会法律工作委员会日前发布的一份报告显示，2012年，国家发改委先后两次集中批准了全国约24个城市的27个城市轨道交通建设规划项目，正在施工建设的地铁线路超过70条。经初步统计，已公布基本投资情况的项目共需投资8000多亿元。其中，大约4000多亿元资金主要依靠银行贷款解决。“民资入铁”将会大大加快城际、支线铁路建设步伐，让百姓出行享受更大的便利。
目前，不少地区已经开始“试水”铁路融资向民间开放。记者了解到，当下城际铁路的建设当数广东省做得最好。此外，郑州到开封的城际铁路基本完工，郑州到洛阳的城际铁路也在推进中，这些项目都有民间资本参与。
其实，早在去年原铁道部就发布了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，明确表示鼓励和引导民间资本依法进入铁路领域，特别强调对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件。
在新疆，由新疆广汇集团控股修建的首条民营铁路———红淖三铁路取得实质进展。在温州，由民间资本参股的温州市域铁路S1线也已开工建设。该项目增资扩股一期已经完成了向社会资本的募集，筹集到15亿元资金。从筹资渠道看，两种模式截然不同，红淖三铁路由民营企业控股修建，温州S1线则由国有企业控股，再将剩余股份向社会募资。
另据记者了解，江苏省将沿江城际铁路作为“民资入铁”先行先试的项目。江苏沿江城际铁路与沪宁既有线、沪宁城际、京沪高铁连接，填补这3条铁路通道未途经的镇江南部的句容、常州南部的金坛、无锡北部的江阴、苏州北部的张家港、常熟太仓等经济发达地区的空白，预计年输送客流4500万人次。目前这条铁路的前期调研、预可研等工作正在稳步推进，投融资方案也正在研究制定中。
北京交通大学教授赵坚认为，铁路部门想引入民间资本的态度非常积极，但引入民资，并不仅仅是投融资体制的问题。目前，定价、运营都是由铁路部门说了算，民资几乎没有话语权，投资的不确定性增大。加之现在铁路可盈利项目非常少，这样很难吸引民资进入。
分析人士指出，虽然民间资本投资铁路的政策藩篱已经消，但民间资本大都显得十分谨慎。毕竟铁路系统负债率攀升以及项目亏损，让民间资本对投资铁路的预期收益产生了疑虑。铁路经营的盈利模式和能力，成为能否吸引民间资本的关键。
中国社科院工业经济研究所产业组织室主任、中国社科智讯专家刘戒骄表示，轨道交通建设确实有风险。“地铁投资本身就是使用时间长，资金投资需要相当长时间才能回收，国内外都是这样。”刘戒骄表示，是从一个公司来讲，回收期这么长当然面临一定的风险。
呼吁完善法规制度 给民资更多激励和保障
吸收民间游资，化解铁路建设“缺钱”窘境，国务院终于在近期迈出了投资体制改革的关键一步。不过，分析人士指出，改革有风险，仅仅向民间资本开放投资还远远不够，铁路建设还是通过完善的法规制度引导和推进，真正把铁路改革的相关政策落到实处。
财经评论员傅达林认为，就铁路管理体制改革本身而言，如何有效调整政府、铁路管理部门和民间资本主体之间的关系，如何在铁路建设市场准入中贯彻平等、公平原则，如何在民间资本的盈利性与铁路运输的公益性之间寻求平衡，都离不开完备的法规制度保障。
决策部门鼓励民间资本走进铁路领域由来已久。国务院2005年印发“非公经济36条”之后，2010年的“新36条”再次强调为民间资本创造公平竞争、平等准入的市场环境。原铁道部也于2012年发文，进一步明确细化了民间资本投资铁路的领域、方式及相关政策措施。财经评论员马红漫指出，民资走入铁路系统不仅能够缓解其长期“缺血”之痛，而且还可为提高铁路运输服务质量带来新的创意与活力。遗憾的是，回顾“民资入铁”历程，可谓乏善可陈。
2005年，作为铁道部投融资体制改革的试点，衢常铁路允许民营资本加入，浙江民营企业光宇集团获得34%的股权。而仅一年后，随着浙江铁路集团的入股，光宇集团的股权被稀释到18。88%。由于资本比重偏小、话语权旁落，这家民企不得不于2007年选择黯然退出。此后，光宇集团的投资轨迹接连被其他民企所复制，坊间投资信心由此大为受挫。
财经评论员徐立凡此前曾撰文指出，从环境来看，铁路系统作为最为固化的垄断性质行业，无论是在内部机制设置还是经营机制，都与市场化较为脱节，与民间资本的互洽性较差。如果内部体制没有大幅度的改革，还是堡垒式思维主导一切，利益自我循环，那么民间资本进入铁路的勇气和信心就会大打折扣。即使进入，也恐怕难免旧的利益格局的掣肘，在铁路资源的分配、利润结算等方面遭遇看得见和看不见的屏障。
从利润模式来看，由于铁路运输价格并非市场定价，而是行政与市场混合定价，因此，投资铁路的赢利模式并不清晰，民间资本不可能对此不敏感。徐立凡指出，如果民资进入铁路投资领域而又没有明确的价格方案，就不能不让人担心，是否会重演高速公路建设进程中的一幕：民间投资主体与“铁老大”传统的利益体结成形形色色的价格共同体，从而让票价高昂化成为长久机制确定下来，抬高人员和商品流通的总成本。
记者在采访中发现，很多企业家不是对铁路投资不感兴趣，而是存在“不知道怎么投，投进去的钱自己不能说了算，可不可以有效控制”等太多的不确定因素。
值得一提的是，伴随着今年初大部制改革，原铁道部分拆为国家铁路局和中国铁路总公司，在形式上实现了政企分开的运作模式，这也为民企投资铁路项目做好了制度铺垫。
但很多企业家们担心，新组建的铁路总公司仍在运输服务及铁路网规划建设方面具有强大话语权，对民资的各种顾虑无法彻底消除。因此，为防范投资风险，民资仍然不敢贸然走进铁路领域。
分析人士指出，如果相关政策风险得不到切实厘清，民资融入铁路项目的“玻璃门”就不可能真正被卸下，吸引民资投资铁路的政策也难以获得实质性破题。专家呼吁，吸引民资入铁，不能只是解一时资金之困，而是要让民资吃“定心丸”，提前制订法规制度，为民间资本有序进入提供公平化的市场秩序。
政企分离后，铁路总公司将逐步进入市场化运营的轨道，而且铁路部门已把部分线路的建设任务分派给地方，地方建设铁路的积极性很高。这些变化意味着，将来铁路投融资将趋于市场化，更加有利于吸收地区内闲散的民间资金。当前不少地区财政吃紧，通过股权或者债券融资的方式，在新的投资潮中引入民间资本，正成为地方政府的考虑。
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