铁路投融资体制改革“坚冰”待破

13日，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(下称“《意见》”)，共36条，其中明确指出鼓励和引导民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设，探索建立铁路产业投资基金，积极支持铁路企业加快股改上市。

　　有专家就此表示，此项政策的出台或将为今后意欲投资铁路建设的民间资本带来福音。

　　值得注意的是，这并不是国家对于民间资本的首次示好，之前就已有过鼓励民间资本投资铁路建设的政策，但却从未有过成功案例。此次《意见》的出台将会带来怎样的改变？民间资本投资铁路为何久未成功？业内专家在对政策推敲的同时，也展开了反思。

　　给民资修铁路带来利好

　　国务院出台的这份《意见》明确提出，要规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件。根据该《意见》，政府投资范围将进一步被界定，国有经济布局和结构也将作进一步的调整。在民间资本参与铁路建设投资方面也将循此规定。

　　实际上，铁路投资的大门此前就已对民资敞开。早在2005年7月，铁道部就颁布了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，明确提出要按照“平等准入、公平待遇”的原则，在铁路建设、铁路客货运输等领域对社会资本开放。2006年4月，铁道部联合建设部再次发布《关于继续开放铁路建设市场的通知》，对铁路建设市场的设计、施工、监理业务范围继续开放。

　　根据铁道部的统计，截至2008年底，全国共有合资铁路公司102家，新建的合资铁路里程达3万公里，投资规模达2万亿元。但这些合资铁路，大多是指铁道部和地方政府共同投资的铁路，外资和民营资本所占比重很小。

　　记者从一份国家发改委有关部门鼓励民间资本进入铁路行业的调研报告中看到，2004年前，铁道部资金占铁路基本建设投资的90%以上，其余多为地方政府投资。从2004年起，铁道部大力推进铁路投融资改革。2007年，铁道部所占投资仍约占铁路基本建设投资的84%左右，投资主体单一的格局依然没有根本改变。而从地方政府和企业投资比例看，绝大部分是地方政府投资，企业投资较少，参与投资的企业也以国企为主，民间资本直接投资比例很低。铁路市场化投融资远未破题。

　　就此，北京交通大学教授纪嘉伦认为，很多战略投资者看到了中国铁路潜在的市场前景和长远的商业利益，但目前的投资体制、对于运营管理的控制以及对民资的权益都无法得到切实保障，使得投资者只是处于观望阶段，而没有进一步行动。本次《意见》出台，将有利于突破这一瓶颈。

　　但很多专家也表示，此次出台的《意见》只是一个原则性的指导性文件，效果如何还要看政府职能部门出台的细则和执行力度。

　　入门后能否盈利尚是未知

　　尽管国家再次将投资大门向民营资本开放，能否盈利还是未知。虽然民间资本在铁路上屡有尝试，但截至目前，还没有成功案例。

　　1998年通车的浙江金温铁路是我国第一条合资兴建的股份制铁路，这是由香港著名学者南怀瑾出资，与当地政府和铁道部共同修建的从温州到金华的单线铁路。但由于在资金清算和运输调度上存在问题，最终投资方退出，金温铁路收归国有。

　　作为铁道部投融资体制改革试点的民营铁路——衢常铁路，也遭遇了民营资本彻底退出的结局。该项目于2005年启动，但2006年8月就进行了一次股权变更，直至2007年其民营背景股东光宇集团彻底退出。

　　民营资本在投资铁路上似乎总落得黯然收场的结局。

　　究其原因，有专家表示，主要是铁路部门运营机制的问题，集中体现在资金清算和运输调度上。长安大学经济与管理学院殷红军认为，当前新建的合资铁路公司基本都是铁道部控股，地方政府、沿线相关企业参股模式，部属有关铁路局、国家铁路投资公司作为铁道部投资的产权代表。但实际上铁路局并不具有独立的法人财产权，没有投融资主体资格，不能依照《公司法》运作，投资者近期权益无法得到有效保护。再者，目前我国铁路是政企合一的管理体制，铁道部既是市场规则、行业政策的制定者、兼监督者，又是铁路企业的直接投资、经营者。这复杂的身份使得很多民间资本徘徊于铁路市场之外。

　　铁路建成之后，客、货运收入成为投资者还本付息的主要收入来源。而我国铁路运输实行的是全国统一调度，民营资本在运输环节无法进行运力安排和车辆调度，这在很大程度上影响了民间资本进入铁路。

　　在资金清算方面，铁道部实行“统收统支”，各铁路局和其他铁路运输企业将运输进款统一上缴铁道部，根据铁道部制定的定价政策和分配制度，将所有进款在各铁路局和其他铁路运输企业之间分配，这种“大锅饭”式的资金清算方式也使得民营资本望而却步。

　　此外，民营资本进入铁路还有许多责权利的划分尚待明确。铁道部计划司司长杨忠民告诉记者，中国铁路担负了国民经济运输生命线的重任，铁路运力的90%用于煤炭、矿石、钢铁和粮食等国家重点物资的运输，且运价相当低廉。因此，我们也不得不考虑，民营资本进入铁路是否也要承担公益性责任，以及如何正确区分铁路的公益性投资和商业性投资。

　　铁路投融资体制改革亟需探索

　　铁道部数据显示，2009年投资的6000亿元中，来自地方和企业的占1/3.2003-2008年，全路新组建合资铁路公司76家，吸引了地方政府、战略投资者资金共2832.7亿元，铁路建设仅靠中央政府投资的局面有所改善，但这还不够。

　　按照铁道部2020年路网规划，我国铁路要实现跨越式发展，需要2万亿元的铁路投资，但现在筹集到的还不到1万亿元，还有一半缺口，必须要进行市场化融资。

　　就此，铁道部部长刘志军曾表示，要深化铁路投融资体制改革，逐步走向政企分开、政资分开、事企分开。积极探索运用铁路优质存量资产改制上市，以存量换增量，实现资本市场融资的新突破。同时，要广泛吸引社会资金参与铁路建设，扩大合资铁路建设规模，完善合资铁路政策法规，探索符合我国铁路实际的合资铁路管理模式。

　　从西方发达国家铁路发展历史来看，股票、债券融资占重要的地位，尤其对于较大规模的铁路线路建设，在资本市场上可以迅速筹集到大量的建设资金。殷红军认为，结合我国广深铁路公司与大秦铁路公司上市融资的经验，可尝试将现有部分铁路优良资产上市募集资金，然后将这部分资金用于改、扩建铁路，增加其运能，缓解铁路运输瓶颈等问题。

　　中国国际金融有限公司副总裁毕明建则认为，对于中国铁路而言，股权融资和债务融资同等重要、缺一不可，在股权融资方面需要进行全行业整体规划，并借鉴国外铁路“存量换增量”的经验。

　　财政部经济建设司司长胡静林则认为，铁路投融资体制改革应加强政府引导：一是在中央财力允许的情况下，加大对铁路基础设施建设投资的力度，特别是对西部铁路建设、公益性铁路建设项目，政府应承担主要责任；二是支持铁路权益性融资，从政策上鼓励和引导境内外各类社会资本参与铁路建设、经营，支持铁路既有线股份制改造融资；三是推进铁路运价改革，建立国家宏观调控下灵活反映市场需求的运价形成机制和鼓励机制：四是在符合国家有关税收法律、法规的前提下，给予铁路运输企业税收优惠政策。