现代政府学和公共管理理论告诉我们，政府和官员能管什么，取决于法律赋予他们的职能，即应该做什么，能够做什么。在中国有个很传神的词来形容它，就是“三定”—定机构，定职能，定编制。

 

　　那么“管”是什么，就是定职能。定职能可不是件简单事，往大里说，决定这个机构在政府体系里的政治地位；往小里说，至少决定它在市场经济里的权力范围。国家铁路局之所以去年3月就定了机构定了编制，却拖了近一年才正式挂牌，据说正是职能界定方面一直在斟酌。

 

　　现在，让我们看看斟酌的结果。从1月9日国家铁路局党组书记兼局长陆东福的表态可以看出，这个新机构把自己的职能严格定位在铁路运输安全、工程质量以及铁路发展的规划、标准、法规、政策研究制定者上，只字未提对具体的企业监管，即使涉及铁路改革和市场机制建设，也是用“积极参与”、“建言献策”和“推动”等字眼很谨慎地表述。可以看出，在交通运输部这个大体系里，在政府对市场简政放权的大气候下，国家铁路局可供腾挪的空间着实逼仄。当然，从好的方面理解，这是政府严守自身边界的一个范例，从全部都管，演化为仅对具体企业行为的后果和宏观法规制度环境负责。

 

　　有趣的是，就在国家铁路局公布机构职能的同一天，中国铁路总公司总经理兼法人代表盛光祖也作出了一番表态。他说，中铁总公司作为管理型企业，履行对地方铁路局的出资人职能、铁路运输统一调度指挥职能和铁路建设管理职能。后者作为总公司的全资子企业，是生产经营型市场主体，承担安全生产、市场经营、工程建设管理、职工队伍建设、资产保值增值主体责任。

 

　　承担具体企业行为比如运输安全、工程质量和市场经营的是地方铁路局，中铁总只承担资产所有人和铁路建设投资人职责，这样一来，情形就很清楚了。国家铁路局监管的对象，其实主要是未来即将市场化运作的地方铁路局，而中铁总的角色更类似于铁路系统的“国资委”，国家铁路局是无论如何也没法监管到中铁总公司身上去的，说前者管不住后者，实在是谬谈，其实根本没赋予前者这个职能。

 

　　可是，问题也来了。中铁总到底是公司，还是政府，抑或两者兼而有之？地方铁路局的婆婆似乎有点儿多了，当两个婆婆有了意见分歧时，究竟该听谁的？

 

　　当然，这恐怕就不是新挂牌的国家铁路局能够回答的问题了。一句话，铁路改革还差得远，各方还得继续努力寻找正确的路径。