区域协调发展需要跨区域协同立法

 

　　交通运输是全国各地区域一体化发展普遍选择的破题领域。今年是南京都市圈发展规划落地的起步之年，“十四五”期间都市圈各城市将重点发力互联互通，即将通车的宁句城际轨道是让规划从图纸成为现实的先行一笔。

 

　　跨界新动作带来治理新课题。轨道交通建设运营跨市界，意味着不同行政区域存在管理主体、执法依据、执法标准等方面的差异。南京市人大法制委主任委员姚正陆表示，这就迫切需要在硬件基础设施通达的基础上，统筹制度设计，构建综合协同一体化联动体系，为实现跨区域、同城化管理功能提供法治保障。

 

　　今年5月，第三次南京都市圈城市人大常委会主任联席会议年度行动计划正式确立“实质性推进区域协同立法探索”的任务后，南京市人大常委会迅速启动正式立法程序，抓住问题核心，明确立法体裁，提出以“小快灵”方式分别出台法规性决定的动议，镇江市人大积极响应。立法过程中，两市共同研究围绕建立一体化协同机制，推动“分段而治”转为“有机整合”的目标相向而行，并专题调研广（州）佛（山）线跨市运营管理的做法、了解上海—昆山地铁执法衔接情况。

 

　　本决定先后作了十几次修改完善。据姚正陆介绍，决定由两市分别依法授权，强化制度对接，实现列车车厢内的执法主体、行为规范和管理标准的统一；在南京市，则注重与既有的《南京市轨道交通条例》关于乘客行为的规范保持一致，维护全市法规体系稳定和内在和谐，降低守法、执法成本。

 

　　授权运营单位行使车厢内相应管理权限

 

　　开展协同立法，出发点是解决跨市域轨道交通线路在不同城市内的执法问题，因此跨区域如何执法这一核心条款备受关注。

 

　　决定规定，由宁镇两市人民政府共同确定轨道交通经营单位，根据本决定授权，行使轨道交通列车车厢内运营安全、设施容貌、环境卫生、乘车秩序等的相应管理权限，并在授权范围内实施罚款等行政处罚。这一规定如何贯彻落实？句容市副市长徐飞表示，南京、句容两地政府共同研究决定，指定同一家轨道交通经营单位作为执法主体，负责行使宁句城际轨道交通全线范围列车车厢内的执法权。

 

　　“决定的颁布实施，为宁句线开通运营及时提供了法治保障，解决了跨市域列车运营同城化管理问题，实现了列车车厢内的执法主体、执法事项和执法尺度的统一。”作为都市圈核心城市和建设运营牵头方，南京市地铁集团副总经理蔡玉萍表示，他们将做好相关执法培训工作，传授专业技能，加强执法标准化建设和管理，促进全线执法标准一体化；将构建跨市域综合执法管理信息平台，实现统一调度、执法协同、应急联动以及信息共享；将在两市人大和司法部门的大力支持和指导下，建立跨市域执法网络化保障体系。

 

　　参与了决定出台前的专家论证及研讨的东南大学法学院副教授顾大松认为，经两市人民政府共同确定的轨道交通经营单位的公共事务管理主体身份得到确定，不仅可依法规授权实施行政处罚，同时其行政法上的公共组织身份也得到确认，可根据轨道交通运营实际需要行使相关公共管理权限，从而更利于轨道交通公共秩序与安全的维护，更好地为乘客提供服务。

 

　　对列车车厢以外，车站、隧道、轨道等区域的活动如何规范？徐飞介绍，句容市政府已制定相应管理办法，明确了宁句城际轨道交通句容地铁保护的范围、职责和相应管理要求等，建立了地铁派出所和交通综合执法大队轨道保护中队，具体负责保护区内规划、在建、运营线路的巡查执法，以及地铁车站、车厢内文明执法及票务稽查管理等工作。

 

　　为跨市域城市轨道交通立法提供参考

 

　　当天，句容市民陈倩女士体验了即将通车的宁句轨道交通。她表示：“以前从句容到南京市区，除了坐大巴车、公交车就是开私家车，但是坐车换乘很繁琐，开车停车费也很贵，交通出行很不方便。现在，地铁开到了家门口，去南京真的是超级方便。这不仅让我们在出行方式上会有更多的选择，而且出行的便捷让我们的生活品质有了相当大的提升。”

 

　　与市民共同体验飞驰的地铁后，句容市交通运输局局长彭长江说：“句容终于迈入了地铁时代，它的开通丰富了全市人民的生活内涵，助推了枢纽经济的提档升级，加速了两地之间的融合发展。”他表示，川流不息的地铁必将加速载着句容这辆“经济快车”迎来都市圈、一体化发展进程中的新机遇。镇江市人大常委会法工委主任张蕾也认为，实施在即的决定将有力助推镇江特别是句容的经济社会发展，也为推进宁镇扬一体化、镇江加速融入南京都市圈提供了有力法治保障。“决定抓住跨市域轨道列车车厢内的管理和执法这一‘小切口’进行制度设计，及时解决毗邻区域发展中的堵点难点问题，既是‘小快灵’立法的生动实践，也为后续开展‘小快灵’立法提供了良好的示范引领。”

 

　　记者了解到，根据规划，宁马、宁扬、宁滁线将于12月底开工建设。宁句线跨市域协同执法的实践，也会成为解决新的城际轨道交通执法问题的参考方案。“决定打造了开放性的法规范本，既指导即将建成运营的宁句线的执法实践，也为南京都市圈今后更大范围的交通互联预留制度接口。”姚正陆表示，要以轨道交通协同立法为契机，关注和研究南京都市圈未来的立法动向，探索全方位、多层次的立法协作新路径，开展跨市域生态环境保护共同治理、民生福祉、流域生态保护等方面的立法调研，与兄弟城市协商确定立法项目，为南京都市圈更高质量一体化发展构筑良好的法治环境，提供有力的法治保障。