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合资铁路如何“自管自营”

发布时间:2015-09-23 15:49:12 编辑:guoxining
本文摘要:按市场原则,谁出钱谁说了算。既然有了合资铁路,而且还有国铁非控股的合资铁路,合资铁路“自管自营”水到渠成。

  按市场原则,谁出钱谁说了算。既然有了合资铁路,而且还有国铁非控股的合资铁路,合资铁路“自管自营”水到渠成。只是市场应该清醒地认识到,自管自营虽然有经营上的优势,但是在抗安全风险、路网互联互通等方面的劣势也比较明显。如何克服这些问题或风险是下一步的工作重点,特别是安全风险,需要相应的人才储备,慢不得,但又急不得。
 
  “关于非国铁控股合资铁路建设项目,在坚持铁路运输统一调度指挥的前提下,可委托铁路运输企业进行运输管理,也可由项目公司自管自营。”中国铁路总公司(下称“铁总”)近日出台《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》(下称《指导意见》),鼓励合资铁路自管自营。
 
  那么,合资铁路究竟有无自管自营的必要性呢?可行性又有多大?在制度上还需要哪些配套政策建设呢?
 
  有无必要性
 
  有利于推动铁路管理体制改革,有利于做大做强铁路融资平台,有利于提高合资铁路公司经营管理效益
 
  长期以来,铁路系统都是以国铁为主,近十年,开始涌现合资铁路项目。铁道统计公报显示,2014年,全国铁路旅客发送量完成23.57亿人次,其中国家铁路发送23.24亿人次,非控股合资铁路与地方铁路旅客发送量为0.33亿人次,占比1.41%。由于国铁控股项目占比达绝大多数,因此,一直以来,铁路运营一直采取“一刀切”的铁道部(改制后为“铁总”)委托管理模式。
 
  委托管理的主要优势就是利用了铁路专业化管理、路网互联互通优势、转移合资铁路公司的安全风险。但是,随着合资铁路项目的增多,委托管理模式存在的弊端有所显现,如清算制度不透明、资产界面不清晰、自主担当不允许、激励机制不科学等,合资铁路公司乃至省(地)方权益经常会得不到保证。
 
  而自管自营也是有利有弊。优势是经营管理更加灵活,市场化意识更强,缺点是安全风险压力大,互联互通需要与国铁协调较多等。
 
  江西省铁路投资有限公司总会计师刘超认为,“从理论上讲,合资铁路公司委托管理或者自管自营各有利弊。委托管理模式导致合资铁路公司在经营管理上的话语权严重缺失。导致大多数合资铁路公司不能按照现代企业制度的要求运作,基本沿用国铁行政指令式主导控制。省方出资人代表的管理、监督职能流于形式、无从发挥。”
 
  《指导意见》的出台无疑是一个利好。有分析认为,实现合资铁路自主经营具有重要的战略意义,“首先,有利于推动铁路管理体制改革,尤其是有助于推动路网分离改革;其次,有利于做大做强铁路融资平台。合资铁路若实现自主经营,可有效增强融资能力,拓宽多元化筹资渠道;再次,有利于提高合资铁路公司经营管理效益。”
 
  可行性多大
 
  实现合资铁路自主运营,至少在国家政策层面已不存在障碍,在部分项目上已开展试点
 
  “向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路”是国家顶层设计要求。
 
  7月,国家发改委、财政部等五部委联合发布的《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》的要求,“在实操层面对非控股合资铁路项目出台管理细则”。
 
  事实上,最新动工的济青高铁已经开始试行自管自营模式。
 
  8月11日,济青高铁先期工程青阳隧道破土动工。据记者了解,济青高铁项目由山东省、中国铁路总公司分别出资80%、20%,是国内第一条由地方为主导投资建设的高速铁路。为缓解济青高铁建设资金压力,山东省政府先后引进了中建公司、中车四方、新加坡淡马锡公司等境内外投资者。截至7月份,社会投资已达40亿元,占到项目资本金总额的1/6。
 
  一位接近铁总的铁路系统工作人员告诉记者,此前对于国铁和控股合资项目的管理规定有很多,但是对于非国铁控股合资铁路项目公司的管理规定几乎空白。这是铁总首次明确非国铁控股合资铁路建设项目拥有自管自营的权利。
 
  有何实现路径
 
  要实现合资铁路的自主经营,一方面,要储备铁路管理人员,积累安全管理经验;另一方面,调度指挥和清算制度等铁路改革需进一步深化
 
  在实际操作层面,由于是一个全新管理模式,各地合资铁路公司普遍缺乏运营管理人才储备和管理经验,要实现合资铁路的自主经营,需要采取分步推进的做法。
 
  北京交通大学经管学院教授武剑红认为,应该制定包括促进民资投资在内的铁路投融资改革法律、法规和可持续的配套政策措施。尤其是要在民营铁路的调度指挥权、价格制定、与国铁的清算关系等方面,制定细化规则,将一些案例性安排,变为制度性安排。
 
  “举例来说,华中、华南的大量电厂的铁路专用线都与国铁网相连。将来蒙华铁路建好之后,要向这些地区的电厂运煤,必须经过国铁。假设到时候出现利益分歧,国铁以安全不符合标准等为由,不及时接蒙华铁路发过去的运煤列车,蒙华铁路的运营方该怎么办?”武剑红认为,铁路系统监督垄断和反垄断行为要成为制度。
 
  北京交通大学经管学院教授荣朝和也指出,应在市场反垄断规则构建、包括调度指挥在内的产权关系梳理、地方政府铁路事权的明确、综合交通体制及其规划制度等方面进行配套改革。
 
  除了调度指挥环节的配套改革,清算制度是另一个重要环节。随着未来路网密集建成,非控股合资铁路的运营与中铁总自有线路运营无疑将会正面竞争。为了更好地实现自管自营,有观点认为,当务之急应该是成立第三方的清算机制与调度指挥机制,让国铁、控股合资铁路与非控股合资铁路都在同一平台上公平竞争。
 
  值得注意的是,在《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》中,五部委已经要求铁路总公司要抓紧完善清算体系,公开清算规则,健全清算平台,并探索建立市场化清算和争议协调、仲裁机制。
 
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