专家观点：中国铁路负重下的超越

中国铁路，一个具有历史意味的凝重字眼。春运到来，多少城市农民工兄弟又在为春节铁路购票难而辗转反侧，夜不能寐。改革发展，多少学者激扬文字，奔走呼号，提出铁路重组主张。自美国1827年第一条巴尔的摩—俄亥俄铁路修建始，美国1916年铁路达到了40万公里，迄今仍约有27万公里的铁路线路。1876年中国出现了第一条由英国人修建的带有历史屈辱的上海吴淞铁路，百年沧桑，2003年底中国铁路只有7.3万公里，孙中山先生修建10万英里铁路的实业梦想已随历史烟消云散，又随历史悲凉重现。中国铁路，一个传承百年历史而凝聚梦想的名词，一个充满人文关怀而悲凉无奈的名词，在2005年春节日益临近的时候，在人们思乡愁绪日益稠重的时候，在雪花漫天飞舞的日子，又一次摆到了我们面前。
    统计资料表明，导致2003年底全国电力市场告急的关键因素之一是铁路煤炭运输能力的紧张；2004年铁路春运高峰期间日发送旅客量最高达到了400多万人次，京沪、京九、京哈、陇海方向的客票甚至提前10天就全部告罄。一个不争的事实是，中国铁路客货运输能力已经不能满足人们对铁路运输产品日益增长的需求。中国铁路负重着中国的经济发展，这种负重反过来又成为中国铁路的负重，具有宿命意味的负重。

　　从1978年至今的放权让利、经济承包责任制、现代企业制度试点、资产经营责任制，以及争论激励的“网运分离”、“网运一体”方案，无不表明了我国铁路制度变革的复杂性和艰巨性。特别是，2003年铁路客运公司全部取消，收归站段，我国铁路开始实施被某些国内最著名学者高度激赏的所谓“跨越式发展战略”。2005年，广深铁路公司收购了广铁集团的羊城铁路总公司，并在上证成功发行120亿元左右的A股，这预示着我国铁路产业在结束了一轮体制改革后，又开始了另一轮的体制改革。因此，从某种意义上说，我国铁路的发展史，就是一部制度发展史；我国铁路的改革史，就是一部制度改革史。

　　问题是，经过历史洗礼的中国铁路，似乎悲哀地回到了它初始的起点。我国铁路建设资金筹集有限、路网规模扩展缓慢、价格体制和清算体制僵化、铁道部仍旧政企不分、铁路局没有提高铁路资产运用效率的激励、铁路从业人员削减缓慢、铁路客货运输能力仍然高度紧张、客货服务质量亟待提高、部分旅客列车实施政府指导价的价格听证会被指责为涨价会等等，诸如此类，问题繁多。那么，我国铁路到底存在着哪些问题和障碍？在我国2001年正式成为WTO成员国，铁路做出了铁路货运开放承诺的情况下，我国铁路究竟应该如何改革才能更有效率，更能体现公平和公益？

　　猛进中的危机

　　和电力、电信、民航、公路等网络型基础产业相比，我国铁路产业的改革不仅已经滞后，而且远远滞后，无怪乎“铁老大”被戏称为“计划经济的最后一个堡垒”，然而，这个堡垒在高歌猛进中，危机潜伏。

　　第一个危机是财务危机。我国铁路建设基金是最主要的铁路建设资金来源，2003年我国铁路建设基金征收410亿元，还本付息后所余资金不足30亿元。而2004至2007年，铁路每年需要1000亿元建设资金，2004年至2020年所需要的铁路建设资金总计需要2万亿元，以实现铁路10万公里的跨越式目标。过度依靠银行贷款就意味着危机的积累，这是我国铁路目前的制度安排无法解决的。

　　第二个危机是体制危机。中国高速公路仅用了10多年时间，就走过了发达国家40年才能走完的进程。与此形成强烈反差的是，铁路每年建设规模只有500亿元左右，即使提出了铁路跨越式发展战略，每年最多也只能实现1000亿元的建设投资规模，其中90%是由铁路建设基金、债券和国内金融机构贷款构成。即使公路的快速发展是一种“自然过程”，铁路落后的管理体制也难咎其责。

　　第三个危机是维护危机。目前我国各铁路局存在着挤占更新改造资金，不及时对设备进行大修，从而实现短期盈利目标的现象，而目前的考核体制强化了各铁路局追求短期利益，牺牲铁路整体长期可持续发展利益的倾向。

　　超越的边界是经济学规律

　　现在有一种经济思潮，认为私有化和市场化可以解决任何事情。有说，解决农民工和学生买票难的最好办法是涨价，解决铁路发展缓慢的最佳途径是私有化和上市融资，解决铁路从业人员过多的最好办法是全部推向社会，这就像“腐败是经济发展的润滑剂”、“吸毒合法化有利于减少吸毒”一样，值得我们警惕。

　　公共事业是不能按照商业化手段进行运作的。实际上，美国的客运公司Amtrak、日本和韩国的铁道建设公团、法国的路网公司（RFF），甚至印度铁路，都是国有的，都由政府机构按照公益性原则进行运作。我国处于工业化时期，经济是典型的城乡二元结构，农业人口有8亿之多，人们用于交通运输的支付能力非常有限，铁路一直是公益运输的承担者，铁路对于调整收入分配、促进“老少边穷”地区经济发展、民族团结以及保障军事国防安全，都起到了举足轻重的作用。而且铁路从来都不可能实现100%的商业化和市场化，政府对铁路运价、建设和投资的管制是世界铁路的惯例。

　　值得进一步指出的是，铁路能够给社会带来的社会效益是非常高的。它所带来的环保收益就比公路要高很多。在欧盟国家，征收公路汽车燃油税，而补贴铁路建设和运营资金是一个惯例，其中最重要的原因就是铁路每年可以带来200～300亿欧元的环境效益。我国高速公路建设发展高歌猛进，铁路建设发展举步维艰，在一定程度就是因为它们的成本效益不对等造成的，是因为政府管制缺失造成的，从而导致具备大运量、低成本优势的铁路发展过度滞后于公路发展且春运乘车难的畸形格局。

　　从整体上来看，铁路基础设施是很难实现市场化的，也很难获得社会融资，但是这并不意味着铁路产业不能实现局部的市场化，应该说，市场化是一个方向，但不是问题的全部；上市融资是一个途径，但不是唯一途径。

　　正如麦肯锡公司的马丁先生所说的，铁路只能实现部分客货流密集的主干线的市场化，但无论如何，市场化也难以筹集全部的铁路建设资金，也难以把全部的铁路资产证券化。我们观察到，能够市场化和证券化的往往都是最优质的铁路干线资产，但剩余的却是盈利能力很差的支线线路，需要政府更大力度的财政补贴和政策支持。因此，我国的广深铁路、秦沈客运专线、股济线、集装箱公司、中铁快运，乃至特货公司都可以重组上市，融通社会资本，实现股权投资的多元化，从而改善公司治理结构，但从整体上来讲，这些项目只能是我国铁路整体的一小部分，那些欲图从资本市场获取中国铁路建设资金的人士，未免把问题看得太过乐观。基于此，铁路产业的市场化应该是政府主导下的公私合作模式，铁路产业的建设资金应该主要来源于政府的财政投资或政策扶持，回避政府职责的中国铁路改革肯定是不成功的改革，否定市场作用的中国铁路改革肯定是成本较高的改革。

　　研究表明，经过了几十年的铁路改革，铁路运输企业的经济效率却没有明显改观。一个最典型的表现是，在现有的铁路体制下，铁道部是政企合一的大企业，从某种意义上说，各国家铁路、地方铁路和合资铁路都是铁道部的生产车间，它们的运输进款或市场收入要上缴铁道部财务司，财务司根据铁道部制订的清算系数重新分配这些运输进款，所以各铁路运输企业更关注的是如何从铁道部获得更多的运输清算收入，而不是通过自身努力来增加客货运输收入，铁路运输企业没有激励从事生产性活动，也就没有动力来提高铁路资产的运用效率。

　　例如，金（华）温（州）铁路是我国第一条中外合资铁路，但1997年6月通车后不久，外方就主动要求撤资。原因就是现有的收入清算体制不科学，各铁路运输企业的责权利划分不清晰，各种权利配属不尽合理，往往存在着依赖铁道部行政手段来增加自己收益的情况。

　　目前我国铁路产业试图走市场化融资的道路，市场化融资是没有错的，但市场化融资的前提条件错了。世界铁路的市场化一般都是在政企分开、产权界定清晰、业务分立、适度“网运分离”和“建营分离”的前提下上市融资的。而我国铁路恰恰逆其道而行之，是在政企不分、公共产权、“网运一体”和业务混同的前提下把最优质的铁路运输资产上市融资。在清算体制和成本核算体制不清晰，铁路运输企业组织边界、业务边界等企业边界不清楚的情况下，上市融资必然带有铁道部强烈行政干预的色彩，这是和市场经济背道而驰的。尤其值得警惕的是，如果优质资产上市后，为了确保上市公司的业绩，铁道部就需要在运量、运输能力、清算单价等的分配上对上市公司倾斜，这势必会损害其他铁路企业的利益。这种矛盾在运输市场繁荣的时候还不明显，但在运输市场萧条的情况下，如果没有政府的大量补贴，其他运输企业就会无法生存下去，从而造成铁路产业危机。市场，多少人假汝名以行！如果我国铁路的公共事务没有明确的承担主体，铁路产权和配套体制改革没有取得实质性进展，那么铁路部分优质资产的市场化就可能会超越它应有的合理边界，从而走向事物发展的反面，最终是对铁路本身的反动和背叛。

　　北京交通大学经济管理学院荣朝和教授认为，铁路目前试图从股市融得建设资金的出发点存在理论上的缺陷，在政府职能和企业职能双缺位的情况下，单纯的市场融资将失去它应有的意义。是的，当政府职能、企业职能，甚至市场只能缺位时，不要和我谈什么铁路涨价合理不合理，当铁路或者说政府应当承担铁路公益运输的成本而没有承担时，不要和我谈什么运价涨多少合理不合！如果铁路成本全部在旅客货主身上分摊，此时的铁路运价就会偏离正常的价格水平，铁路运输企业就要因为价格上涨而失去部分运输市场和潜在的市场竞争力，农民工兄弟和莘莘学子就要承担较高的票价和福利损失，铁道部就会因为完全的商业行为而迷失自己的方向！2005年铁路春运票价上浮了15%～20%，当听到有人为之振臂高呼，为所谓的市场机制喝彩的时候，我悲哀地、沉默地无言以对！

　　制度安排：超越梦想的终极手段

　　当我看到西客站、北京站熙熙攘攘的客流中那些负重前行的旅客时，我猜测他们一定有超越负重的希冀。当我看到铁道部提出跨越式发展理念的时候，我猜测他们一定也有超越负重的梦想。问题不在于有没有梦想，而是如何实现梦想。

　　制度为经济发展提供了必需的激励结构和利益驱动，我国铁路产业超越负重的终极手段只能是制度安排。这就需要适当的政企分开、建营分开，像日本铁道建设公团或法国路网公司一样，塑造出提供路网建设和公益服务的非营利机构，以保证路网规模的不断扩张，不断缓解紧张的客货运输能力。同时，又要塑造出能够提供完整运输产品或点到点运输的产权清晰的铁路运输企业，并有相应的运输能力分配体制、运输进款清算体制和成本核算体制等作为保障，从而使铁路运输企业直接面对市场，不断提高服务质量，提高资产运用效率，也可以融通社会资本，实现股权结构的多元化。

　　只有我们准确把握了我国铁路改革和发展面临的约束条件，配以适宜的技术基础和制度保障，中国的铁路运输事业才会有出路，在那时，城市农民工将不再为春节回家购票难而辗转反侧，千里戈壁上巡道工将不再因为技术装备落后而每天孤独地走行20多公里，国民经济将不再为煤炭粮食运输能力的不足而失衡，想必那时中国铁路已经成功跨越了一个个技术障碍，也成功跨越了一个个制度障碍。