一，引言

加快铁路管理体制和铁路投融资体制的改革，创造社会资本进入铁路建设与运营的市场生态环境，是实现《中长期铁路网规划》目标和铁路跨越式发展的根本保障。铁路投融资体制改革是以加快铁路发展为目的的改革，在改革中的制度安排和采取的措施要符合和有利于铁路将来的总体改革要求，尽力减少对将来改革可能形成的障碍和加大改革成本。

加快铁路发展面临的最大问题是建设资金严重不足，政府铁路资金有限，社会资金不敢进入。改革的重点应是通过一系列符合资本运营规律和铁路特点的制度和规则构建以及相应的鼓励政策，使地方政府有积极性、社会资金愿意进入，真正形成“政府主导，市场引导，社会各类资金参与，投资主体多元化，融资方式多样化”的政府和社会资金共同推动铁路发展的局面。

目前投资建设铁路在进入方面已没有多大政策障碍，关键是铁路网络化经营的特点和投资收益的取得要靠运营环节和运价来实现，只有允许进入的政策，而不解决运营环节的市场机制和公平问题，没有相对比较公平和较完善的网络化经营规则，投资收益预期不明，权益得不到有效保障，是不会有很大效果的。

为此，必须以干线路网通路权合理开放和保护投资者权益为核心，将市场化机制运用到投资、融资、建设、运营、管理等各个环节，全面推进制度创新以及投融资渠道和平台的建设与拓展。

二，网络化经营的市场体系构建

无论政企分开与否，都需要有维系和支撑各经营主体进行网络化经营和取得合理收益的市场规则以及相对比较公正的监管体系，目前不仅监管者缺位，而且也缺少规则或不够公平，极大地影响了社会资本进入铁路的信心。

1。建立通路权合理开放制度在合理维护各公司资产使用权和经营利益的前提下，根据铁路互联互通网络化经营的特点，实施通路权合理开放制度和维护行车集中统一调度的公正性是实现路网互联互通和建立公平经营环境的关键所在。

(1)旅客运输通路权：国铁干线必须向与其在直接相连的合资铁路、地方铁路开放一定比例的旅客列车通路权，但同一路段向合资铁路和地方铁路开放的通路权合计可以不超过某一上限比例，其他非直接相连的国铁线路本着合理开放和协商的原则向其他铁路公司开放一定的通路权；其他铁路公司的线路也至少向国铁公司开放某一比例的旅客列车通路权；在公正透明的基础上签订各铁路公司之间的互通协议。

(2)货物运输通路权：除了一般的互联互通货物运输外，各铁路公司必须向其他公司的固定车体和不解编直达货物列车开放通路权，专业运输公司可以与各铁路公司通过协商签订固定列车对数或一定能力比例的通路权协议。

(3)通过的货物列车将综合考虑最短计费径路、时间要求、列车对线路的技术要求、通道同方向各线路能力利用状况等因素和指标按一定的规则进行公正的行车线路安排。

2．建立统一调度的协调机制成立独立于各铁路公司的全国铁路调度指挥中心是铁路运营公正的重要保障，但目前还难以办到。实际上，调度应该只是按照通路权规则安排列车运行的一个组织，而不是一个权力分配单位。在目前的情况，为了贯彻落实非歧视政策，较好地维护铁路运营的公正性，建议先成立全国铁路调度协会，对运行图的编制和统一调度指挥的公正性进行监督与协调。将来随着铁路管理体制总体改革的推进，独立出来成为服务性机构或协会性组织，负责全路运行图编制和统筹安排客货运输计划，其公正性受相应的规则制约和全国铁路调度协会监督。

3．建立健全透明、公正的计费和清算体系

建立透明、公正的计费标准和清算规则，提高铁路运输经营收入的可预期性，是吸引社会投资者进入铁路的重要前提条件之一。公正的计费标准制定的基础在于成本分类核算体系的建立。

(1)建立收支一条线的清算体系

(2)将清算中心从铁道部分离出来，成为独立性的服务机构；

(3)建立铁路运营成本分类核算体系，进一步细分和完善铁路运营成本项目分类，实施分类核算和严格的会计报表制度，明晰各类业务的实际成本，为成本控制、计费标准的确定、运价制定以及相关监管提供更加清晰、透明的基础依据，

(4)制定公正合理的计费标准，以各铁路公司透明的分类成本为基础依据，考虑一定的成本收益率，根据技术服务水平等制定各类使用费、服务费的计费标准。

4．建立和完善规范．公正的市场监管体系

(1)政企分开，铁道部归位“政府职能”。在尚未进行铁路管理体制总体改革的情况下，首先将铁道部的“政府职能”与“企业职能”分开。成立国铁总公司承担企业职能，与其他铁路公司一样为市场经营主体，国铁企业具体如何改革放到铁路管理体制总体改革中进行;铁道部履行铁路行业主管部门的政府职能，以保证规则的制定和监管的客观公正和透明。

(2)以维护公平竞争和保护各类投资者的合法权益为核心，建立健全网络化运营的市场规则以及修订相应的铁路法律法规。

(3)对投资经营主体的债务风险进行严格防范和监管控制。建立透明的会计制度，对铁路公司的资产等关联交易和公司合并进行严格的监管，防止利用关联交易和公司合并转移资产以及控股股东利用控股地位进行关联交易和公司合并等侵害其他投资者利益。

三，政府投资职责和范围的界定以及准人政策的落实

铁路是国民经济和社会的重要基础设施和发展必须投入的“社会先行资本”，政府除了做好规划、项目审批(核准)、政策制定和为各类投资者创造良好的、公平的投资环境以外，还负有对铁路进行投资和公益性铁路项目的运营补贴的责任，同时还要通过一定的投资引导社会资金进入。1．政府的投资职责

铁路建设资金需求庞大，完全推向市场是不现实的，也是不可能的，尤其是在我国尚未形成以社会资本大规模建设铁路的发展格局以及单个社会资本能力相对较小和存在大量公益性项目的情况下，政府的主导作用在短期内是难以替代的，只有具备商业运作条件的项目才有可能吸引社会资本进入。

铁路的特性、体制等各种实际情况决定了我国近期铁路建设还是应该采取“以政府为主导，充分发挥市场作用，广泛吸引社会资本参与”的发展模式。中央和地方政府对铁路建设的主要职责是：

(1)跨区域的国家路网主干铁路的主导性或引导性投资，

(2)公益性铁路和国土资源开发的战略性铁路的投资，

(3)其他干线铁路的引导性投资、贷款贴息，

(4)支线铁路的投资补助、贷款贴息；

(5)区域城际铁路的主导性或引导性投资；

(6)为铁路建设债券发行提供担保，

(7)为铁路项目融资、银行贷款提供必要的支持或担保，

(8)公益铁路的运营补贴等。

2．政府的投资范围政府铁路资金主要用于投资建设市场不能有效配置资源的公益性铁路和低盈利能力的铁路，进一步促进经济欠发达地区交通的改善和国土资源的开发，能够由社会资本投资的项目应可能利用社会资本进行投资建设。但是，社会资本尤其是民营资本进入铁路追求的是回报，在得不到合理补偿的情况下，社会资本不会进入公益性铁路和承担公益性职能。为此，必须尽快建立铁路分类投资制度，明确政府投资范围和对不同类别铁路项目的建设责任。

(1)公益性铁路项目，以中央政府投资为主，地方政府和企业参与建设，

(2)低盈利性铁路项目，由中央政府、地方政府和企业、社会投资者共同组建项目法人公司进行投资建设：

(3)盈利性铁路项目，根据项目在路网中的地位作用，以政府引导、创造条件积极吸引国内外社会投资者按商业化的运作方式进行投资建设，

(4)区域城际铁路项目，以铁路部门、地方、城市政府投资为主，吸引社会资本参加，城市财政对运营亏损的城际铁路项目提供一定的运营补贴.

3．落实市场准入政策

虽然目前社会资本进入铁路已没有大的政策上的障碍，对国内公有资本也没有持股比例限制，但实际操作中，仍存在着各种有形无形的障碍，铁道部的位置没有真正摆正，仍存在着将社会资本当作竞争对手的倾向，对效益好的项目力求控股，市场准入政策没有真正到位。为此，必须落实已颁布的铁路准入政策。

(1)贯彻平等准入、公平待遇的原则，允许国内外社会资本进入法律法规未禁止的铁路领域。

(2)允许社会资本在国家统一规划的前提下，独资、，控股、参股建设和经营与现有路网并行的竞争性新线路，包括与现有铁路基本并行的主要为煤炭运输、矿石运输、集装箱运输服务的铁路新线路以及客运专线：允许国内公有资本控股铁路干线新项目的建设和运营。

(3)允许国内资本以合资、合作、联营或以独资、控股、参股等方式组建具备相应资质的运输企业参与铁路货物运输、集装箱运输、特种运输、旅客运输以及仓储等相关业务的经营。

(4)允许国内外社会资本购置现有国家铁路资产、股权和通过并购、控股、参股等多种形式参与现有铁路企业的改组改制。

四，政府铁路建设资金的筹措方式

面对加快铁路发展的要求，在积极向社会开放、尽可能地吸引社会资本投资铁路的同时，还必须进一步拓宽政府铁路建设资金来源渠道和扩大筹资规模，以提高政府的铁路投资能力和引导能力。

1．必须继续保留铁路建设基金这一主要的资金来源渠道

铁路建设基金是铁路建设资金来源的主渠道，是加快铁路发展的重要保障，不能将其取消，否则中央政府铁路建设资金来源的主渠道将会被切断。因此，必须以某种形式保留铁路建设基金。

2．加大财政资金对铁路投资的安排

铁路作为国民经济的重要基础设施，存在大量的公益性项目、战略性项目，尤其是公益性铁路项目，属于政府的主要投资范畴，应该增大公共财政对这些项目的支持。省(市、自治区)政府也应安排一定数量的财政资金用于铁路项目的建设。

3。扩大铁路建设债券的发行规模

铁路建设债券是目前铁路以债券形式筹集社会资金用于铁路建设投资的惟一渠道，其发行规模受国家批准的发行额度限制。加快铁路发展应进一步发挥该平台的作用，在继续扩大债券融资规模的基础上，申请一揽子债券发行计划并积极开发新的债券融资模式。

4．将投资收益继续用于铁路项目投资

政府所拥有的铁路企业收益和政府以股权方式投资铁路所获得收益，应将其继续用于铁路项目的投资。尽管目前这部分资金数额较小，但随着运价的调整和股权投资规模的不断扩大，未来的数额将会不断增大。

5．盘活现有铁路资产，以“存量换增量”和“存量带新量”筹集铁路发展资金

盘活现有铁路资产，将一些比较独立的、资产界面比较清晰、对网络整体运营影响较小，同时具有较强盈利能力的铁路线路及运营组建成独立运营和核算的股份制铁路公司进行市场融资，一方面吸引战略投资者参与公司化改造，另一方面以私募形式招股和公募形式发行股票上市筹集资金，同时通过出让部分股权和减持，将筹集的资金再用于铁路新项目的建设，实现滚动发展。

五，社会资本投资铁路的方式和平台建设

铁路投融资体制改革最终的目的就是吸引多方资金投资铁路，为铁路跨越式发展提供强有力的资金支持。吸引地方政府和社会资本投资铁路，除了政策和制度环境支持以外，还必须要有相应的资本进入渠道和平台。

1．推广合资铁路方式作为社会资本直接参与投资建设的渠道(1)将路网规划中预期盈利能力较强、经济效益较好的铁路干线项目(如客运专线、煤炭运输通路等)拿出来招商投资，以合资铁路的方式进行建设。

(2)对于盈利前景较差的项目，以政府财政资金或基金提供一定的投资补助或对铁道部投资限定分红条件的形式，由铁道部和投资方组建合资铁路公司进行建设。

(3)对于有固定运输需求的参与铁路项目投资的企业，可以在相关的合作文件中承诺其拥有获得一定运力的优先权。

(4)国家政策银行对合资铁路项目建设提供政策性贷款支持，对于路网急需建设的项目，政府将以提供贷款担保或贴息的方式予以支持。

(5)对于一部分需要尽快建设的项目，由铁道部对项目托底先行启动，允许社会投资者在建设过程中通过谈判进入。

2．建立社会资本通过购买产权和股票投资铁路的渠道盘活现有铁路资产，组建规范化的铁路公司和股份制公司，并使之符合交易条件，使社会投资者可以在产权交易市场和证券市场通过买卖进行铁路投资。

3．扩大和完善债券投资平台

(1)利用铁路建设债券形成的品牌进一步扩大铁路建设债券发行规模；

(2)组建规范化的铁路公司，申请发行铁路项目企业债券和企业可转换债券；

(3)增加不同期限、不同利率结构的债券品种，积极开发新债券，形成铁路债券系列。

4．允许社会资本以获取特许经营权方式投资建设铁路

某些铁路项目的建设与运营，允许按照相关的准入规定以特许权协议的方式交由本国企业或外国公司等社会投资者进行建设和运营，如BOO方式、PPP模式、BT方式等。

5．建立铁路产业投资基金平台产业投资基金，是一种按照约定的投资方向进行投资的利益共享、风险共担的集合投资制度。各类社会资金可以通过购买产业投资基金份额的形式间接投资于铁路，并获取收益。其既可以为分散的个人资本提供投资铁路的平台，也是拥有大资金规模的保险资金、养老基金、社保基金投资铁路的重要渠道。目前我国法律还缺乏有关产业投资基金的规范，应争取国务院和证券监管部门将建立铁路产业投资基金作为试点。

六，我国铁路改革的相关支持条件

1、加快铁路管理体制的改革，为铁路投融资体制改革的深化提供保障。目前铁路投融资体制改革遇到许多问题都与管理体制有关或有待于管理体制的改革才能深入。在未进行总体改革之前，对推进投融资体制改革必须解决的有关制度建设问题应积极加以解决。

2．抓紧《铁路法》和有关合资铁路方面法规的修订，为铁路投融资体制改革提供法律支持。

3．在国家对铁路运价宏观调控下，进一步完善价格形成机制。在提高铁路运输成本核算透明度的基础上，以成本为基础，根据铁路行业的特点综合考虑社会平均利润率水平等因素，合理确定铁路基准运价。在国家基准定价的基础上，允许企业拥有一定的运价浮动权，使企业可以根据成本变化、运输市场供求关系采用相应的市场价格策略进行市场竞争，获取合理的投资回报。

4．由国务院牵头组织对铁路投融资体制改革方案的制定。铁路投融资体制改革涉及的问题多、难度大，需要配合的部门多、级别高，由国务院牵头组织才能较好地获得各部门对相关条件和政策措施的配合和支持。