本文摘要：英国是世界上第一个修建铁路的国家，也是第一个认识到铁路安全重要性的国家，近几年来，英国铁路行业已经发生了巨大的变化，大量的铁路安全监管实践经验为其提供了一个长期而有效的铁路安全解决系统。据欧洲铁路局(ERA)的最近资料显示，英国铁路属于欧洲最安全的铁路之列。因此，回顾英国铁路安全监管的整个演变历史，尤其是总结英国铁路在私有化以及采纳大量欧洲铁路法律法规的条件下，如何衡量评判新建铁路或主干铁路改造工程的安全监管经验，对于我国铁路系统进一步提升安全监管水平具有十分重要的借鉴和学习价值。

 

　　英国铁路交通系统概况

 

　　英国是世界上第一个实现工业化的国家，随着科技的发展，铁路也随之成为一个重要的新兴运输行业。早在19世纪上半叶，英国政府已核准授权超过400项铁路建设项目，不但给英国经济带来了雨后春笋般地增长，而且扮演着国家基础设施以及运营各种铁路服务的双重角色，其中包括国际铁路服务，城际铁路服务和郊区铁路服务等领域，这种情况与当今的中国铁路部门非常相似。

 

　　随着市场经济格局的不断更迭变化，铁路不再是一个有利可图的行业，从1994年开始，英国政府选择了"网运分离"的私有化改革措施，即把铁路系统分拆成两个主要部分。第一个部分是由铁道线路、信号、桥梁、隧道、电力线路、车站及编组场等组成的国家铁路网，第二个部分是由在铁路网上提供列车运行服务的运营公司。根据私有化进程的安排，将英国铁路所拥有的基础设施转移到铁路轨道PLC公司 （后来改组为铁路路网公司）。最初，铁路运输服务是由25个列车客运运营公司和6家货运经营公司来承担。而机车车辆则由铁路运营公司所拥有或者租赁使用，基础设施的维修责任属于国家铁路网和铁路运营公司共同分担，其成本则根据线路使用情况，通过跟踪来核算各自的费用。

 

　　如今，英国的干线铁路系统主要有资产拥有者、运营商和管理部门3个部分所构成。其中，资产拥有者和运营商包括有：作为铁路基础设施的所有者和管理者的铁路路网公司；通过各种途径获得特许经营协议，或者获取开放操作协议的独立客运和货运列车运营公司；以及拥有大部分流通股票权的铁路租赁公司；而管理部门包括有：铁路管理办公室（ORR）；制定适用于包括铁路在内所有行业健康和安全通用条款的健康与安全委员会。

 

　　除了铁路干线之外，铁路管理办公室(ORR)还负责协调管理英国其他轨道交通系统。它们包括有：地下铁路系统（例如在伦敦和格拉斯哥运营的地铁）；轻轨系统和有轨电车（例如在曼彻斯特和谢菲尔德运营的地面轨道交通）；地区支线铁路（例如在Wirral运营的电力牵引列车，这些车辆具有环保价值以及为旅游者提供服务的有历史意义的老式列车）。

 

　　英国铁路安全监管机构发展历史

 

　　英国铁路安全监管机构的历史，可以说几乎是与铁路史一样悠久。1840年成立的铁路监察组（即现在的安全理事会），是世界上第一个铁路安全组织，它专门从事铁路安全的研究工作。之所以在铁路系统会出现与主营业务不直接相关的安全监管机构，其源于铁路新技术的涌现时不时会引发令人关注和担忧的安全问题，特别是在1830年发生客运列车死亡事故之后，人们第一次开始关注缺乏某种形式的铁路安全评估，一名著名政治家的事故受害者史蒂文森给英国政府写信，呼吁采取安全监管措施，成立一个专家小组负责铁路运营安全风险评估。令人惊喜的是，人们注意到在1840年过去的五个月中，共有28件列车事故和22个死亡人数；两年之后，随着铁路线路里程的增加，仅有10件意外事故发生，死亡人数也仅有1人，似乎已经证明，这个安全监察小组的努力已起到了预期的效果。

 

　　最初，铁路安全监察组的工作责职仅为在运载乘客启动之前检查新建铁路，以及作出意外事故的评估报告。不久，铁路安全监察组的权力逐渐被扩大，它们包括铁路基础设施在内的延伸和修改，把它们变成合法的新的或修改的工作，若干年后甚至扩大到机车、车辆等铁路装备。铁路安全监管的一个重大变化发生在1975年，当时的铁路安全监察组承担了《健康和安全工作法》的执法责任，要求对工人、乘客和市民的风险进行防范。它第一次授权给铁路安全监察组，有权检查运营铁路、地铁、轻轨和地区支线铁路，有权发出敦促改善通知书、禁止通知书或起诉书，以加强风险防范行为，在某些情况下，还可以行使无限罚款权。

 

　　1990年，为了确认铁路安全监察组在铁路安全的重要性，铁路监察组被授予英国皇家执照。此后，铁路安全监察组成为英国女皇的铁路安全监察组(HMRI），监察工作也成为代表英国女皇的英国铁路监察主管，HMRI也从交通运输部转移到卫生和安全执行局，这样除了单纯铁路建设和运营之外，还能在包括健康和工作安全领域中发挥更大的作用，而且将其服务扩展至香港、新加坡和迪拜等海外城市，直到1998年香港回归中国之后，香港业务才被取消。

 

　　随着铁路系统所有权的格局变化，根据2003年铁路和运输安全法，一个被称之为铁路管理办公室(ORR)的新机构成立于2004年7月5日，以监督铁路的服务质量和运营安全性。以前归属健康与安全执行局管辖的铁路安全监察组(HMRI)，也被转移到铁路管理办公室(ORR)。2009年5月被称之为" HM铁路视察组"的法人资质也在ORR安全局内被终止，而独立的安全检查员则继续被称之为英国铁路安全检查员。

 

　　铁路管理办公室是独立的法定机构，它是一个集英国铁路网经济和安全于一体的监管部门。在单项监管方面，铁路管理办公室负责监管全国铁路网络运营商（铁路路网公司），而运输部门则在旅客和列车相关事宜之后进行调查。国家运输部长任命ORR董事会的固定期限最长为5年，董事会负责制定其高效的策略和监督，并有效、经济地交付铁路管理办公室(ORR)实施。ORR董事会由非执行董事和执行董事组合而成，每月召开一次工作会议。

 

　　英国铁路安全监管机构的责职

 

　　铁路管理办公室(ORR)负责确保铁路路网的安全运营，并保持其入网许可证所要求的状态。列车运营公司被授予铁路基础设施的经营特许权，它由铁路管理办公室(ORR) 来完成对这些列车运营公司客运服务的转授经营许可证手续，同样，对于从事货运服务的列车运营公司也由铁路管理办公室(ORR)进行转授经营许可证。从战略上来看，铁路管理办公室(ORR)既是一个经济协调机构，又是一个安全监管部门。其面临的最大挑战就是要面对不同性质的利益相关企业，并在同一时间内达到令人满意的工作目标。这些职责包括有：

 

批准新的铁路工程；

审批铁路运营线路的重大更新改造工程；

安全事故调查；

安全法规的贯彻执行；

起诉不符合安全规定的行为，包括对行政铁路部门的罚款；

处理对铁路部门与安全相关的投诉；

列车安全事故信息分析；

涉及乘客、员工和市民的安全事件分析；

列车防护预警系统的分析；

人为因素的分析，特别是信号传输中的潜在危险；

制定铁路平交道口的安全策略；

监控涉及铁路线安全的犯罪活动，包括非法侵入和恶意破坏铁路线路；

监控铁路系统的消防安全；

监控与安全相关的机车车辆和基础设施故障；

监控铁路员工的健康和安全。

 

　　不难看出，铁路管理办公室(ORR)的是一个打造其利益相关者（铁路路网公司、运营商、供应商和出资者）成为相互合作的成功伙伴关系，以满足乘客和货主的需求，并提供一个安全的、高性能、高效率和持续发展主干铁路的组织、协调和监管机构。它的角色已经超越了单纯安全管理的范畴，一是，确保铁路网(全国铁路基础设施所有者和经营者)的轨道线路、信号系统及其运营效率，以满足其用户的需求和路网管理方式；二是，鼓励持续改善健康和安全性能；三是，确保遵守健康和安全的相关法律法规，包括在必要时采取执法行动；四是，制定相关方针政策，以及加强与铁路系统健康和安全有关的立法工作；五是，发放铁路资产运营牌照，依照对铁路路网运营商和其他铁路设施供应商的访问，设置相应的条款，并在铁路部门实施竞争的执法工作。

 

　　英国铁路安全监管现行法规

 

　　自2002年以来，铁路安全欧洲指令已逐步被纳入英国法规，目前实行的涉及安全监管的法规主要有铁路和其他轨道运输系统（安全）法规2006修订本（ROGS）和铁路（互操作性）法规2012 （RIR）。

 

　　其中，ROGS法规适用于所有铁路，它比RIR法规包含范围更广，它涵盖了铁路运营的各个方面。基础设施管理者必须获得安全许可证，而交通运输运营商必须取得安全证书才可以进行运作。安全认证和授权是由ORR颁发的 ，而运营商能否通过安全认证和授权，在很大程度上取决于一个文件化的安全管理体系（SMS）。安全管理体系（SMS）是一个用来改进和简化铁路安全事件的系统，SMS是符合欧盟跨境运输的一致性要求。除其他事项之外，安全管理体系（SMS）必须说明，对于新建和改造工程相关运输企业是如何来控制风险的。

 

　　ROGS规定，运输企业雇用的主管人员必须要取得安全认证合格的资质，但这仅适用于新增的且对安全有重要作用的业务岗位，而主管人员不一定必须来自独立的第三方。另外，虽然许多新建和改造工程都有一个潜在的安全影响，但绝大多数的安全影响并不是新出现的因素，为此，大多数的计划事项并不需要由合格的独立人士进行安全验证。此时，企业可以通过安全管理体系（SMS）进行安全风险控制，这种安全性的验证与否将不再政府部门进行审查和授权，而是与新法规的责任条款直接挂钩。必要时，安全监督机构可以启动其工作职责，一旦发现企业安全风险控制不当，可以发放诸如改进通知书、禁止通知书或者在法庭以控方对其进行起诉，还可以对严重违规行为进行无限罚款。

 

　　结束语

 

　　英国铁路安全监管的历史十分悠久，如同它的铁路建设和运营悠久历史一样。在英国铁路安全监管中，我们可以学到不少优良的传统和经验。

 

　　英国铁路私有化重新定义了运营商的角色。这些角色也已通过欧洲立法得到了进一步的确认。修改立法是十分必要的，以适应不断变化的铁路运营环境，以及这些变化所带来的挑战。有几种监管模式已经到位，也就是说，通过一个渐进式实施方法和后续步骤，尽可能地减少政府部门的直接干预。英国铁路安全部门表示：现行的各种安全监管措施并不能保证永久不发生任务安全事故，这是因为从科学客观角度出发这种保证是不存在的；但是我们对安全的承诺是坚定不移的，这是因为坚持不懈地找出和整治所有的安全风险因素，就必定可以提高铁路系统运营的有效性和安全性，也可以降低铁路系统运营的成本和改进服务质量。

 

　　在中国，铁路系统面临着其自身非常持殊运行环境的挑战，中国可以期待从英国它是如何适应铁路安全进行监管的经验中，通过与自身所面临的挑战环境进行比较，从而来获得一个如何应对和保持良好安全运作的见解。

 

作者 王令朝 上海铁路局技术监督所