本文摘要：铁路环评的博弈策划执行：吴献龙 铁路项目的环评，其实是一个多方博弈的过程，在博弈中，每一方都有自己的利益诉求，每一个利益诉求的...

    铁路项目的环评，其实是一个多方博弈的过程，在博弈中，每一方都有自己的利益诉求，每一个利益诉求的背后都有着利益的驱动。
   截止到2012年年底，我国高铁的通车里程已经超过1万公里，主要干线建设基本进入尾声，剩余线路将以城际线路为主。这意味着，部分铁路大多要穿越人口密集的城市核心区，而这也将导致更多的冲突的发生。
建设健康发展的中国铁路，必须要处理好这种相互博弈背后的利益冲突。

事件回放
2012年11月18日，环保部在其网站上公示了《新建北京至沈阳铁路客运专线环境影响报告书》，环保部的这份报告书通过辽宁媒体披露后，辽宁人民正沉浸在满怀期待的兴奋中，但令他们始料不及的是11月29日北京东北四环外的多个高铁沿线小区的数十名居民代表在北京市规划委的抗议，他们要求京沈高铁改线。而12月9日，更大规模的抗议活动在京深高铁沿线的多个居民区展开。目前，京深高铁的环评风波虽然暂时告一段落，但据消息人士透露，京深高铁的环评并没有结束。
其实在更早的2009年，在山东胶济铁路通车一年后，环保部对胶济铁路客运专线发出通知，认为其未经验收就投入运营。在胶济铁路在陈述时表示，其工程针对不同地区采取不同了噪音治理措施，并且申辩称，胶济铁路是连接京沪铁路的繁忙干线，一旦停止使用将给国家社会、经济、国防造成重大损失。经过双方几轮的博弈，2011年4月25日，环保部向胶济铁路客运支线有限公司发出“最后通牒”，督促其在当年的5月31日前停止使用改建的胶济铁路线，并称如果逾期不履行，将申请法院强制执行。但到2013年的今天，胶济铁路依然在运营。
与胶济铁路同时被环保部盯上的还有天津到秦皇岛的津秦高铁。津秦高铁最初的设站分别为天津、滨海新区、唐山、卢龙、北戴河和秦皇岛，而财力发展水平居河北省第四的迁安市与津秦高铁征地最多的滦县却通过各地政府的努力争取，使得铁道部最终决定将卢龙站取消，将站点设在迁安与滦县交界的地方。但是线路的改变，铁道部并没有向环保部重新报批环评手续，就是这个线路的改变，导致环保部在2011年5月11日对津秦铁路客运专线有限公司下发了《责令改正违法行为决定书》，在决定书中，环保部要求天津至秦皇岛客运专线项目立即停建。
在最近的铁路环评风波则是环保部2012年12月17日发布公告称，拟暂缓审批新建铁路成都至兰州线成都至川主寺（黄胜关）段工程，原因是自然保护区内环境影响论证不充分、措施不到位。据了解，兰成铁路工程涉及穿越大熊猫栖息地、宝顶沟、千佛山等多处自然保护区等生态敏感地区，对这些生态敏感地区的地下水、占地、植被等都有影响，而在运营期间，噪声、震动、污水等因素对保护区被动物行为也存在不确定的影响。
据了解，2012年，环保部对铁路项目开出的罚单有9次，这些罚单的背后存在着怎么样的博弈？如何看待这些博弈背后利益的纠结？这些博弈背后折射出怎样的社会变化？都将是我们铁路在大规模建设时期应该要关注的问题。


环评的重要性
地球是人类赖以生存的唯一家园，地球环境生态的变化对人类的未来发展有着决定性的影响，人类有历史记录以来，近200年人类对环境的影响超出了人类所能想象的极限。从瓦特发明蒸汽机以来，人类利用自身的智慧创造了前所未有的物质享受，吃、穿、住、行的方式发生了翻天覆地的变化。火车作为影响人类“行”的工具，在近100多年来，深深的改变了人类的迁徙变化。
当人类还在为自己所创造的惊人物质财富而感到沾沾自喜的时候，环境的变化让人一次次的陷入恐慌与反思。如何平衡环境与发展的关系，就成为人类在反思之后所要切实采取的措施。
最初人类活动对环境的影响并没有引起人的足够的重视，中国对环境的保护的观念也是只有二三十年的历史。从1973年成立国务院环境保护领导小组办公室到2008年环保部的成立，可以说，对环境保护的重视程度也在逐年增加。
铁路在世界上很多国家都是具有战略意义的交通运输工具，对国家的经济发展有着举足轻重的作用，但是铁路对环境的影响也随着铁路的运营随之而来。
铁路的建设和运营过程会对环境产生不利影响，铁路建设过程中需要开挖土方、破坏植被导致流失；在运营过程中，除了在铁道上运行的火车，铁路还需要各种支持设施和人员会给铁路沿线的环境造成影响、客车的运行过程中，轮式有轨电车都会产生噪声污染、客车在运行过程中也会产生很多生活垃圾会造成很大的环境污染等。
除了铁路本身的建设和运营带来的直接环境影响，也不能忽视铁路的社会经济作用以及随之而来的环境改变。火车迅速地向沿线引入大量的物资、人员的能力是不可比拟的，这可能促使一个地区的消费需求迅速增加，从而要求进行更多的基础设施建设来适应，这可能改变一个地区的产业结构，造成原来不曾预见的环境问题，比如原来运不出去的矿石现在能运出去了，导致矿山开发的开始，以及随之而来的水土保持、污染防治等问题。
　　铁路是具有战略意义的运输手段，可以肯定的是，我们今后将看到越来越多的轨道交通系统。如果在每一条铁路、每一节车厢的建造和运营过程中能减少一点点对环境的冲击，最终获得的环境效益也会相当可观。
　　最根本和有效的减少铁路对环境影响的手段，还是在规划过程中就把铁路可能造成的环境影响纳入考虑中。通过对线路经过地区的选择、车站的选址，可以有效地减少铁路运行中的能耗，以及对沿线植被、土壤的破坏。在铁路部门之外的企业，则可以通过合理安排物流中心和货站的位置，减少铁路运输的环境影响，同时也优化自身的物流结构。
其实，我们国家在铁路环保上的欠账很多，随着2003年以来中国铁路大跃进以来，铁路作为“国家项目”，铁路的建设几乎是没有考虑对环境的影响，随之而来的是运营以来对环境的破坏随着铁路的运营进一步凸显。而这种已经建设好的铁路对环境的影响可以说是没有办法改变的。
截止到2012年年底，我国高铁的通车里程已经超过1万公里，主要干线建设基本进入尾声，剩余线路以城际线路为主。这意味着，部分铁路大多要穿越人口密集的城市核心区。城市规划和发展与即将上马的高铁必然会造成更多的类似京沈高铁这样的冲突。


博弈背后的利益
     最近几年，环保部与铁道部之间的官司就时有发生。从2009年就开始的胶济铁路环保案到今天的兰成铁路环保案，铁道部最为强势机构一直对环保部的决定置若罔闻。
2009年9月，环保部对胶济铁路铁路作出违法裁定，到2010年11月发出《责令改正违法行为决定书》，环保部与铁道部就胶济铁路是否违反《环评发》一直争论不休，环保部在《责令改正违法行为决定书》中只有说“如果2011年3月31日前该项目配套建设的环保设施验收合格，我部将解除‘责令停止使用’，如果2011年3月31日该项目配套建设的环保设施未验收合格，我部将依法立即执行‘责令停止使用’”。但是胶济铁路在当年的4月份依然没有做出整改措施， 4月份环保部对胶济铁路发出《督促履行通知书》上写道“目前，缓期期限已过，你公司仍未履行我部决定，该工程依然处于违法状态”。胶济铁路是由山东省与铁道部联合修建的一条地方铁路，胶济铁路牵动着我过经济大动脉的京沪高铁，因此，胶济铁路公司无视“最后通牒”，的行为，使得环保部陷入一个非常尴尬的境地。最后，胶济铁路的环保官司以不了了之收场。
而发生在最近的京深高铁环评风波事件，可能是环保部与铁道部最近几年来官司不断的一次集中体现，而此次，由于涉及到北京地区众多的小区居民，所以在涉及的范围及广度上更为影响深远。按照有关规定，铁路两侧30米范围内严禁新建居民住宅、学校和医院等噪声敏感建筑物，距铁路外轨中心线两侧30米外、200米以内的区域不宜临路新建学校、医院等噪声敏感建筑物，但是京沈高铁在北京东北四环穿过区域附近的建筑物多数在300米以内，大部分甚至不超过100米的范围内。正是担心京沈高铁建成后噪声对自己的影响，因此，京沈高铁沿线的背景居民一致要求京沈高铁改线。民众参与铁路建设对环境的影响的评估是铁路环评博弈中越来越突显一支重要力量，而在此前的很多年里，虽然也有民众的反对，但此次北京居民对京沈高铁的反对被普遍认为一次中国铁路环评史上重要里程碑式的意义。
有媒体爆料称，在参与环评调查的居民反映，调查人员选择年轻人上班之后，入户找老年人并以小礼物作为诱导，完成了环评调查中非常重要的公众调查环节，因此，铁道部做出的《新建北京至沈阳铁路客运专线环境影响报告书》中的民众高支持率并不存在。
据了解，京沈高铁本来应该在2009年就应该开工建设，但是铁道部在2009年3月、2010年12月作出的两份环评报告均被环保部否定，因此一直没有开工建设。京沈高铁环评难获通过，很多专家及网民解读为铁道部与环保部的暗中角力，环保部有可能希望京沈高铁环评问题向铁道部施压，改变一直以来被铁道部轻视的现象。
京沈高铁背后的博弈，除了铁道部与环保部之间的博弈之外，北京段线路的走向也是一个重要因素。《环评影响报告书》中显示，京沈高铁北京段的走向有三套方案，最后，经过多方的博弈，线路选择了有利于北京市和河北省经济发展的一套方案。而恰恰是这套方案，引起了居民的强烈反对。
随着中国环境问题日益突出，环保问题成为公众最为担心的社会问题之一，环保部作为环境保护的最大官方机构，负担着确保环境安全的最大责任。但是作为一个官僚机构，环保部自身也饱受诟病。早在2010年胶济铁路的环保官司中，媒体及众多的舆论领袖将矛头指向了环保部的不作为身上。在任何国家，环保部们都是一个承受沉重压力的政府部门，它担负着与破坏环境的利益集团做斗争的任务。但是当环保部叫停胶济铁路的时候，其自身的很多问题同时被暴露出来。
环保部指责胶济铁路公司的配套的环保设施在经过环保部验收之前就开始运营铁路，违反了“同时设计、同时施工、同时投产”的原则，而胶济铁路公司则辩解，自己没有耽误环保设施的修建，只是环保部没有来验收而已。
胶济铁路对环境造成了多大程度的影响，环保部直到现在依然没有给出明确的说法，真正的环境问题在这场官司中并没有丝毫体现，官司只是了双方纠结在验收的先后时间上。这就给中国环保体制带来了更大的争议，中国的环保体制是上世纪80年代环保体系刚成立的时候形成的，当时政府掌握社会信息的能力有限，环保部门无法对工业体系进行深入的调查与监督，平时只能跟企业报来的公文打交道，偶尔抓几个撒谎者惩罚一下，于是，中国的环保体制过分强调项目建设时的前期管理，环保部门在审批时有很大的权力，因此，中国的环保验收规定没有严格的期限，环保部门自身在验收期限上有很大的“主动性”。但是随着经济的发展，环保部门逐渐由了直接监控项目的能力，但是老化的体制却又称为环保监测的掣肘。一直发展下来，环保部在中国的地位越来越尴尬。有舆论分析认为，环保部在跟铁道部的一次次较量的过程中，有提高自身威信的考虑。
铁路项目的环评，其实是一个多方博弈的过程，环保部、铁道部、项目参与方、公众等都是这个博弈的一方，每一方都有自己的利益诉求，每一方利益诉求的背后都有着利益的驱动。环保部在2012年1月21日曾经向各级环保部门及铁道部下属各铁路局下发了一份《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》，该通知将铁路项目重大变化细化为六大类15项，并表示凡此范围内的铁路项目变动均需要做二次环境影响评价，环保部希望借助这个通知，结束双方以往无谓的争论，而铁道部也专门派出发展计划司协同这一工作，该通知下发的一年后的今天，环保部与铁道部之间的官司依然没有结束。有铁道部发展计划司的人员曾在公开的场合表示，铁路部门的角色之是负责将可能涉及到变更的各项铁路指标报给环保部，双方并没有就具体的限定级次进行讨论。限定级次是指将铁道部项目变更内容量化后，线长，速度等数值变更的大小或者位移比例的改变范畴。

伤害了谁？
2012年12月17日，环保部暂缓审批兰成铁路兰州至黄胜关段，环保部给出的原因是线路环评报告对自然保护区内环境影响论证不充分，措施不到位。工程涉及穿越大熊猫栖息地、宝顶沟、千佛山等多处自然保护区等生态敏感地区，对这些生态敏感地区的地下水、占地、植被等都有影响，而在运营期间，噪声、震动、污水等因素对保护区被动物行为也存在不确定的影响。这意味着，也许我们到时候乘坐兰成铁路上的火车的时候，窗外就能看到野生大熊猫的身影，虽然大熊猫不知道抗议或者它的抗议我们人类无法理解，但是我们人类必须自己要站出来为这最后的原始物种说句话了。否则，最后消失的不仅是珍贵的野生大熊猫，可能还有我们人类的最后的良心。
但更多的影响是我们人类自身正常的生活。2012年12月4日，武汉锦绣良缘小区的居民手擎红缨枪、红旗，头戴八角帽，统一身着红军长征时期的藏蓝色军装在抗议小区墙外正在建设的武汉到黄石的城际铁路，武汉到黄石的城际铁路是在既有线路基础上增建的城际轨道。而既有的线路已经距离锦绣良缘小区不足20米的距离。其实早在2011年年中的时候，湖北省环保厅就要求武黄城际铁路在未取得小区居民同意的情况下不得开工建设，然而，随着武黄城际铁路即将要建成通车的倒计时日益临近，小区居民面对政令石沉大海的情况，只好“拿起武器，反抗到底”。
而发生在北京的京沈高铁的抗议活动也是围绕着铁路噪声对周围居民的影响而展开，据了解，京沈高铁开通之后，计划全天开行列车144对，平均6对/小时，这对生活在周围的居民来说，将会是一个噩梦般的日子的到来。而对电磁辐射影响的担忧也是居民反对高铁的一个理由，虽然目前有关电磁辐射对人体健康的影响并没有定论，医药卫生界与电力行业及铁路行业对此的看法依然存在差异，但这种担忧显然与政府的释疑工作不到位有着直接的关系。
铁路专家，中国工程院院士王梦恕建议高铁在进入人口密集的城区时采取“高铁入地”的方式将对周围居民的影响降低到最低的程度，只是，入地的成本将是6亿/公里，这对铁路建设单位来说是否愿意是一个考验。据第三版《新建北京至沈阳铁路客运专线环境影响报告书》中显示，高铁在穿过望京电子城段将采取“高铁入地”的方式。这对其他地区的居民来说显然不公平。
 
复杂的环评报告
环评报告是环境保护部门对某些重大建设项目一旦实施后对该区域周边环境可能产生的影响的预见性评定。按照正常的程序是项目建设单位根据政府的要求邀请具有一定资质的环评机构作出环评报告书，项目建设单位将环评报告书上报至相关环保部门，环评报告书在通过环保部门审核后会在网站上公示，最后环保部门会组织相关专业的专家评审，评审通过后该项目才能开始建设。由于目前国家队环境问题日益重视，在项目决定上马的过程中，环评往往拥有“一票否决”的能力，因此，环评关被很多项目建设部门视为“最后一道关卡”。
但是就是这样的一个具有重要功能的环评报告，在现在披露的很多铁路环评报告书中出现了很多造假的现象，最近被卷入环评风波的京沈高铁环评事件很多网友就指铁道部在环评报告书中存在造假的嫌疑。
由铁道第三勘察设计院集团有限公司评价得出的《新建铁路北京至沈阳客运专线工程环境影响报告书简本》中提到“京沈高铁北京枢纽铁路沿线公众对铁路建设持支持态度，共有94.82%的人对铁路建设表示支持或者非常支持”。这一说法，遭到大部分居民的质疑。铁三院作为此次京沈高铁的环评单位，但本身却又直接隶属于铁道部。因此，由铁道部下属单位做出的环评报告书并没有得到相关涉及当事人的接受，而其94.82%的高支持率的说法更被爆料出是因为以小礼品为诱惑专找老年人而得出的结论。
铁路环评与其他建设项目的环评还有一个非常重要的区别就是铁路建设所涉及的项目变更非常多，这是导致铁路建设一轮又一轮环评风波的重要因素。铁道专家、中国工程院院士王梦恕表示，“铁道项目线长、点多，不可能完全按照规划，项目调整的比例很高。因为施工环境、工程量都可能发生变化。项目调整可以反映在造价上，要求造价的变动控制在10%以内，但不少项目都达到了30%”。”
其实，上马项目都必须有环评报告，于是越来越多的人盯上了“环评”这块肥肉，催生了一条包括项目业主、环评机构、地方政府部门等在内的产业链。在这条利益交织、环环相扣的产业链下，环评造假禁而不绝。铁路建设因为其“国家意志”的体现，并且铁路建设对环境的影响有时候是一个持续性的过程，不像很多的污染性企业的环评那样，污染是显而易见的。另外一方面，铁路工程的一项涉及面非常广，涉及当事人纷繁复杂，因此，铁路建设项目的环评很多时候往往被垄断在为数不多的几家企业手里，而这几家企业有与铁道部有着千丝万缕的联系。因此铁路建设的环评报告往往被看成是不那么公平公正的表面文章，走走过场而已。
根据环评法第二十条规定，环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。也就是说，由铁道部下属的环评机构对铁路建设做出环评报告书并不违法。
《南方周末》上曾经有过一篇文章称，中国的铁路环评大都是走过程而已。更有环保部人士曾向南方周末记者透露，全国一千余家环评机构中，除环保部门下设有环科院外，水利部、交通部、铁道部等亦有下属的各类研究院。条块分割和部门利益，部委所属的环评机构大多承揽了管辖行业的环评业务。
该文章的记者还采访到韩国韩国铁道设施工团北京代表处首席代表许相元先生，他表示，“韩国的铁路建设，环评非常严苛。环评过程作用于战略实施全过程，包括政策、计划、规划、项目。而中国的环评仍停留在末端的项目环评，对项目的政策、计划、规划的环评还没有任何的体现。而在韩国，独立的第三方环评机构——韩国环境研究院扮演着举足轻重的角色。
因此，随着中国的环境的进一步恶化，中国的环保政策也有了更多的变化，环保部们的职能也将进一步加强，被上报到环保部的环评报告书，环保部门越来越多的以谨慎的态度来对待。

彰显时代的进步
     从2008年，国务院环保总局正式升格为环保部以来，环保在中国受重视的程度越来越高。处在大时代背景下的中国铁路建设，注定要与中国社会同期全面兴起的公民环保意识产生激烈的碰撞与交织。对于像京沈高铁这样的具有“国家意志”体现的铁路干线，因为环评以及几个小区的居民阻止而被停止建设，这不禁也让人感叹中国的环保制度确实还是有着让人欣喜的进步，作为一个事实上已经存在的现象，这种进步正好表明一个多元社会正在中国形成，这也正是时代进步的一个显著的标志。
一条铁路干线的建设，对铁路沿线的经济的发展的重要性将是不言而喻的，其对于推动一个地区的经济发展将会是一个立竿见影的效果；而因此线路收益的也将是参与到这条线路的方方面面的群体。但是作为以个多元化的社会，“发展”并不能涵盖所有想干涉及方的感受。如京沈高铁北京段沿线的居民将会因此长期受到噪音的干扰，这一部分的居民将是“发展”的受害者。而对于因兰成铁路受到影响的野生大熊猫们能受到相关方的重视，也许更能说明这个时代多元的变化。
利益与时代的多元的摩擦，会带来怎么样的影响，也许不是当下能看得明白的，但是一个重要的方面就是，在多元的时代下，利益的相互妥协以求得利益的多元将是未来更值得思考的地方。
建立多元时代下相互公开对话的平台，只有在这个平台上相互之间畅通的表达各自的利益诉求，这样才有可能避免铁路建设的各种环境危机的发生。也只有这样，中国的铁路事业的未来发展才能更持续与健康！