本刊记者 吴献龙

 

　　自从铁路发展基金初步方案披露以来，业内报以广泛的关注。大多数业内专家认为，铁路发展基金作为中国铁路投融资改革的一种创新举措，将对中国铁路的发展起着积极的作用。但作为长期从事城市化与政府监管等领域研究的上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈却认为铁路发展基金也并非那么完美。在傅蔚冈看来，首先是铁路发展基金并没有实现"使用者付费"的基本原则；另外一方面，铁路发展基金的出台依然面临着央企"预算软约束"等问题。

 

 

　　在采访中，"使用者付费" 原则是傅蔚冈提到的最多的一个名词。所谓"使用者付费原则"即坚持谁使用，谁付费的基本原则。在铁路上，"使用者付费" 原则就是指铁路的建设资金应该来源于铁路客货运的收益，而非通过其他手段。

 

　　傅蔚冈举了美国高速公路信托基金的例子说明"使用者付费" 原则的好处，并认为，美国高速公路信托基金通过"使用者付费原则"很好的解决了资金来源的分配问题。傅蔚冈说："铁路运输本质上是一项盈利的活动，这种本质就必须考虑到铁路的持续性问题。因此，'使用者付费'原则应该是铁路建设的一项基本原则。"

 

　　按照目前铁路发展基金方案中所披露的内容显示，社会资本作为铁路发展基金的优先股将获得定期合理回报。对于这一点，傅蔚冈教授认为优先股并不能保障社会资本的利益，因为这不符合资本的本性。"很多的私募股权管理人都投资了很多项目，在投资这些项目前，他们并不一定都是相关方面的专家。但投了钱之后，资本就会自然而然的了解这个行业，就需要在公司的发展中具有一定的发言权。"傅蔚冈说："目前，铁路发展基金这种优先股不参与基金公司日常经营活动，而只保证其获得稳定合理回报，这是不符合资本的本性。铁路发展基金方案中的其他投资人无法参加基金的日常管理，那就意味着基金和银行借款或者债券市场融资没有多大的区别。世界上根本不可能存在一项只有'稳定合理回报'而没有任何风险的投资。以'稳定合理回报'作为吸引社会公众投资的铁路发展基金，其实质并非国外常见的专项信托基金，也不是市场上常见的私募股权基金，而只是一个以基金为名的长期借款。"

 

 

　　"预算软约束"是傅蔚冈在采访中重点提到的另一个问题。预算约束是指决策者的收入总量约束着消费者的支出，具体到企业，就是他的经营活动必须受到它的资金来源限制。而"预算软约束"，就是指企业的经营活动不断超支，可以从外部以财政补贴、软税收和软信贷和软价格管制等在内的形式获得额外资金。

 

　　预算软约束是国有企业的老大难问题。傅蔚冈指出，在铁路发展基金的实施过程中，必须要做到预算变硬。比如说，2014年铁路的投资达到8000亿以上，但如果实际目前只能筹集到4000亿的资金，那么中央就应该约束铁总的投资热情。"当前铁总的大量投资已经使得很多中国的铁路处于毫无效率的境况之下，很多铁路已经开始出现运营收入不能抵消运营成本的情况。"傅蔚冈说道：" 当前，铁路和公路、航空之间竞争越来越激烈。按照目前铁路发展基金的方案显示，募集到的资金将绝大部分用于中西部铁路的建设，这实际上还是不能解决铁路的投资效率问题。"

 

　　能否通过铁路发展基金解决铁路的投资效率问题，在傅蔚冈看来，必须发挥社会投资人的作用。"如果在铁路发展基金的框架下，发挥社会投资人的作用，将有可能改变铁路的投资效率问题。在京沪高铁上，当初社保等相关的基金都有投资京沪高铁的建设，但建成之后，这些基金根本不能在铁路运营上发挥作用，最后纷纷要求退股。这样的教训在今天要成立的铁路发展基金上有着一定的警示意义。"傅蔚冈说："铁路发展基金在以后的运作上虽然不需要向公众披露，但必须向优先股投资人披露，否则很难吸引投资人的投资。"

 

　　由于铁路发展基金方案并不能解决"使用者付费"和"预算软约束"两大问题，因此，傅蔚冈院长认为目前的方案并不能担当起铁路建设发展的重任。"中国铁路事业目前存在的问题不是社会资本如何参与铁路的投资及其获得稳定的合理回报问题，而是改善其自身的体制结构，从而为铁路的长期稳定发展做好铺垫。"傅蔚冈院长说道。