《办法》明确，铁路发展基金是中央政府支持的、以财政性资金为引导的多元化铁路投融资市场主体。铁路发展基金存续期15-20年，中国铁路总公司与社会投资人签订出资人协议，确定双方的权利、责任、义务，管理基金公司，保证社会投资人按约定取得稳定合理回报。社会投资人作为优先股股东，不直接参与铁路发展基金经营管理。

 

　　有铁路专家对大智慧通讯社表示，保证社会投资人按约定取得稳定合理回报，这对吸纳社会资本意义深远，解除了投资人的一大担忧。

 

　　《办法》指出，具体回报水平按照募集时的市场等情况，与社会投资人协商确定。社会投资人根据约定优先获得稳定合理的投资回报，不再参与剩余利润的分配；基金公司股东取得的投资回报为税后分红。

 

　　基金公司当期自身可分配收益不足以支付社会投资人约定回报时，中国铁路总公司对基金公司予以补足；收益超过社会投资人约定回报后，超出部分先补偿铁总累计承担补足部分，其余留作中国铁路总公司对铁路发展基金的新增资本金，待清算时上缴国库。

 

 

　　《办法》指出，铁路发展基金投资必须符合国家规定的投资方向，主要用于国家批准的铁路项目资本金，规模不低于基金总额的70%；其余资金投资土地综合开发等经营性项目，提高整体投资效益。

 

　　对此，上述专家表示，这是第一次明确提出铁发基金可用于投资土地综合开发等经营性项目，这也进一步说明了政府对铁路土地综合开发的决心。

 

　　另有券商分析师对大智慧通讯社表示，铁路发展基金和土地综合开发是铁路改革的两大要素，将两者结合起来颇有新意，预计土地开发的方案也将出台。

 

 

　　《办法》指出，铁路发展基金存续期内，铁总不得退出，社会投资人出资到位一年后可以依法转让；铁路发展基金续期的，社会投资人有权选择退出；需要清算的，按批准的清算方案实施；铁总按原始投资额以现金方式回购社会投资人出资。

 

　　上述专家表示，退出转让机制的设定等于给投资者吃了一颗定心丸。

 

　　《办法》还指出，铁总作为中央政府的出资人代表，向社会投资人提供铁路发展基金存续期满时回购其出资的承诺，并按规定进行回购。

 

　　而社会投资人作为基金公司优先股股东，按约定优先获得稳定合理的投资回报，享有基金公司章程规定的表决权、收益权等权利。

 

 

　　《办法》特别规定，铁路发展基金不得用于担保、期货交易、衍生金融产品等高风险领域，临时闲置资金可以存款形式存放于银行和开展银行间市场业务。

 

　　《办法》还明确了铁路发展基金的募集方式，铁路发展基金股份有限公司可以通过增资方式或设立子基金等方式筹集资金，子基金采用有限合伙制等方式设立。

 

　　基金公司可以通过发行期限不超过一年期的债券或银行流动资金贷款等方式筹集资金，用于弥补因日常运营产生的流动性缺口。基金公司首次发行、增资扩股均按股份票面金额发行股份。

 

　　据悉，该基金总规模将有可能达到每年2000亿至3000亿元，将有望为行业带来6000亿至7000亿元的投资。

      据国家发改委网站消息，由国家发改委牵头会同相关部门单位召开会议，要求抓紧出台铁路发展基金管理办法，尽早组建铁路发展基金公司，抓紧将支持铁建实施土地综合开发意见报国务院，确保今年完成社会投资铁路建设目标。

 

　　早在今年4月2日的国务院常务会议上就已经确定深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的政策措施。在这一政策措施中，设立铁路发展基金是一个非常重要的方式。根据媒体报道所指出的，有关方面希望以此能够"拓宽建设资金来源、吸引社会资本投入，使基金总规模达到每年2000亿至3000亿元"。其实早在2013年初，时任铁道部长盛光祖就表示，争取尽快设立国家铁路发展基金，积极搭建吸引社会和民间资本投资铁路的平台。

 

　　按照设想，成立铁路发展基金的目的是可以吸引更多的资金投入到铁路建设。从目前铁路建设的进展来看，资金问题始终是困扰铁路投融资的一个难点。以2014年为例，会议指出，今年全国铁路预计投产新线6600公里以上，比去年增加1000多公里，其中国家投资近80%将投向中西部地区。

 

　　由政府出面成立基金专门为某项投资筹集资金，这并不是一个新事物，也不是我国特有的现象，在某种程度上说，它是借鉴了国外信托基金的做法--比如美国也设有高速公路信托基金和航空信托基金，专门为高速公路和航空发展筹措资金。这些专项信托基金一般是指"受法律限制适用于指定的项目和指定的用途"，主要收入来源是一些特定的专项税收。以美国为例，在1995年150种以上的信托基金在政府预算中占据了近40%的联邦收入总量，而在1950年，信托基金所占的比重还不到10%。

 

　　为什么专项信托基金增长如此迅猛？至少从美国的历史来看，专项信托基金与一般性税收相比，它具有减少预算划拨的不确定性、减少财政赤字和使用者付费的优势。不过在我看来，最重要的优势在于使用者付费的原则，会让资金使用更有效率。

 

　　因为信托基金只是向特定人群收取，而且将其用于特定的项目，充分体现了"谁受益谁付费"的原则。而在没有专项基金的情况下，则会产生搭便车或者穷人补贴富人等现象。就以铁路为例，此前由中央政府在全国范围内征税修建铁路，这就是那些没有铁路的区域或者说是不以铁路为出行方式的人为那些乘坐铁路的人埋单--考虑到近年来铁路投资额逐年增加，但是铁路的收益却在下降，很多线路的收入还不够维持其运营成本。如果在这个基础上再大规模开建铁路，更可能发生的事是由财政补贴铁路；再考虑到近年来开工建设的大都是高铁，这意味着会出现低收入人群补贴高收入人群的不合理现象。

 

　　为什么美国会出现这么多的专项信托基金，很大程度上就是通过使用者付费解决了"谁受益谁付费"问题，美国在六七十年代通过高速公路信托基金解决了资金来源的分配问题，使得高速公路建设能够在全国范围内以更有效率的方式运行。那么，中国的铁路发展基金能够像美国的高速公路信托基金一样彪炳史册吗？

 

　　我们先来看看铁路发展基金的来源。按照媒体所披露的铁路发展基金方案，2014年及2015年铁路发展基金计划共募集4000亿至6000亿元，每年2000亿至3000亿元，其中中央财政性资金（由中央预算内资金200亿元、车购税150亿元、铁路建设基金400亿元）与社会资金比例1∶2至1∶3之间。从这个资金来源看，实际上我们所说的铁路发展基金和美国的专项信托资金并不是一回事。美国的专项信托基金主要是依赖于使用者付费，而中国的铁路发展基金更像是一般意义上的私募股权投资（Private Equity，简称"PE"），即专门为某项投资而募集资金，和使用者付费并没有多大关系。

 

　　当然，以PE方式进行融资也未尝不可。现代社会中之所以在各个领域中都能见到PE的影子，是因为它确实比传统间接融资--也就是银行融资有专业优势。首先，私募股权投资有助于降低投资者的交易费用，提高投资效率。私募股权投资基金作为一种集合投资方式，能够将交易成本在众多投资者之间分担，并且能够使投资者分享规模经济和范围经济。其次，私募股权投资有利于解决信息不对称引发的逆向选择与道德风险问题。投资活动往往存在着严重的信息不对称，从投资前的项目选择直到投资后的监督控制等各个环节都普遍存在。私募股权投资基金作为专业化的投资中介，能够有效地解决信息不对称引发的逆向选择与道德风险问题。最后，私募股权投资能够发挥风险管理优势，提供价值增值。私募股权投资基金采取的是集合投资方式，它可以通过对不同阶段的项目、不同产业项目的投资来分散风险，因此投资者通过私募股权投资基金这一投资中介进行投资，除了能够享受成本分担的收益，还能够分享分散投资风险的好处，进而获得价值增值。

 

　　但是，中国的铁路建设发展基金能够发挥这样的作用吗？我看很难。从媒体的报道来看，国家铁路发展基金将采取封闭式公司型基金形式（暂定15年），该基金由政府委托铁路总公司为主发起人，联合全国社保基金理事会等高信用等级机构发起设立。其中，铁路总公司是基金公司的普通股东，作为中央财政性资金的出资人代表；其他投资人为基金公司的优先股东，不参与基金公司日常经营管理。假设其他的投资人无法参加基金的日常管理，那意味着这个基金和以往的银行借款或者债券市场融资并没有多大区别。唯一的不同点是债券市场融资和间接融资的期限较短，而铁路建设基金可以长达15年。

 

　　更为重要的是，见诸报端的方案还指出，"铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会投资人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获得稳定合理回报"。世界上没有一项只有"稳定合理回报"而没有风险的投资，即便是银行的借款都有形成呆坏账的可能。由此来看，以"稳定合理回报"作为吸引社会公众投资的铁路发展基金，实质上是一种借款，而不是投资。在一个成熟的金融市场，如果私募基金以"稳定合理回报"作为宣传材料而没有相关风险提示，很有可能会被监管机构扣上一个"不合规"的帽子而予以整顿。

 

　　我们是否可以得出一个结论，"铁路发展基金"并不是国外常见的专项信托资金，也不是市场上常见的私募股权基金，而只是一个以基金为名的长期借款。那么，它能够担当起铁路建设发展的重任吗？

 

　　美国铁路大部分是私营企业，自负盈亏，绝大多数没有得到政府补贴，但是在铁路建设早期，联邦政府制定了非常优惠的政策，给铁路建设提供各种形式的援助，有效地调动了民间资本参与修建铁路的积极性，从而使得地方政府和私营企业成为铁路建设的主要筹资者和承担者。

 

　　在美国铁路网基本成型、运输能力过剩的情况下，美国政府和社会公众形成一种观点：政府不能将纳税人的钱用于补贴私人铁路。只有在铁路面临严重危机或者事关公共利益的时候，政府才给予必要的财政支持。美国货运铁路一般要把收入的20%用于铁路的改造和发展，而公路运输企业一般只占5%。由于基本上得不到政府的直接投资，所以除了运营收入以外，铁路必须寻找其他融资途径，筹集设备购置、基础设施建设和维护等资金。美国铁路的主要融资途径有：

 

　　银行贷款。虽然美国政府不直接投资于铁路建设项目，但是每年都会提供一定额度的贷款担保。

 

　　发行股票和债券融资。美国 I类铁路都是上市公司，可以通过发行、出售股票和债券来募集资金。

 

　　租赁。铁路公司可以通过租赁设备维持运营，特别是在业务不稳定的线路上，这样能够节约大量的设备购臵资金，降低设备维护成本。

 

　　银行抵押贷款。铁路可以将运输设备做抵押，向银行借贷高达80%的设备购置费，银行也倾向于购置机车车辆等移动设备提供贷款，因为一旦铁路无力偿还贷款，移动设备更容易通过拍卖、转租等方面收回资金，而固定设施则难以处理。

 

 

　　日本铁路的资金来源包括国家和地方出资、银行贷款、铁路整备基金，以及日本国有铁路发行的各种铁路债券。铁路民营化后，日本政府提出了新干线的建设费用按照公司、国家和地方共同分担的原则来支付，并且把新干线转让给东日本、东海、西日本等区域性客运公司，从而获得了大量转让收入，这样有利于新干线运营和管理市场化。

 

　　首先，日本政府对铁路发展给予了较为优厚的保护条件。日本政府注重对不同的铁路项目采用不同的政策：对一般私营铁路实行"铁路公司私营铁路建设方式。

 

　　其次，日本铁路在建设资金的筹措方面还利用一些其他方式，特别是1958年日本政府决定修建"东海道新干线"，其建设资金来源由国家投资，政府担保向世界银行贷款、借用电信储蓄金和向社会发行债券等方式筹集。

 

　　现在日本已开工建设或计划修建的高速铁路资金按下列比例进行筹集：国家投资约占35%，有关铁路公司投资约占50%，地方政府投资约占15%。国家的资金一部分来自公共事业费，一部分来自新干线的收入，地方资金则有相当部分来自发行债券。新干线融资模式是典型的 PPP 模式：由中央政府、地方政府、国内铁路公司三方共同出资建设，由运输设备整备事业团管理资金，由铁路建设公团负责新干线的建设、管理、租赁或转让。

 

 

　　德国1990年两德统一前，原东、西德时代的交通网体系主要为南北轴向构架，统一后首要的任务是强化改造和建设东西轴向交通设施，于是利用制订全德第一个联邦交通网发展规划的机会，德国果断地调整了交通运输政策。这个规划的实施时期为1992～2012年，规划对交通网新建和改造项目的投资分配如下：铁路线路1183亿马克；长途公路1086亿马克；水运157亿马克；总计2426亿马克。

 

　　这是德国铁路在联邦交通网发展规划中的投资额首次位于长途公路之上。据德国联邦交通部2000年度报告，在德国铁路改革的头6年中（1994年～1999年），联邦政府总计对铁路支出了约2030亿马克，平均每年约338亿马克，其中包括投资、补贴、付接管铁路旧债债务的利息和还债款。

 

　　同时，从1990年开始，德国铁路运营机制从原来单一的国有国营模式转变为国有民营的公司化运营，铁路系统的授权和监管大多由政府控制。政府对联邦铁路负责，各州对非联邦铁路也就是私有铁路负责。私有化改造之后，德国铁路设立了自己的融资机构积极拓宽融资渠道。目前其融资方式主要是：政府补贴、银行无息贷款和低息贷款、发行债券、发行股票、融资租赁和售后回租等。

 

 

　　英国政府与铁路公司之间按照政企分离的原则，政府作为股票所有者控制铁路公司的工作目标和财务目标，平衡铁路与其他企业之间的利益。

 

　　20世纪50年代，英国政府制定了宏伟的铁路现代化计划，投资额近18亿英镑。铁路投资在50年代末达到顶峰，之后铁路投资急速下降，60年代许多线路、车站和运输设备利用率日益下降，导致投资10年紧缩。20世纪70、80年代，铁路投资严重不足的情况下趋于平稳，铁路商业不动产进一步开发，在改善铁路财政、降低补贴方面起到了重要的作用。

 

　　1994、1995年度，英国铁路完成私有化，客货运复苏。

 

　　尽管40多年来英国政府对铁路的投资（不包括伦敦滑铁卢到海峡隧道的铁路）远远低于建设现代化铁路所需的水平，对客运的补贴也降低了，但对铁路基础设施的投资逐步增加。

 

　　在2010年规划中，对铁路的总投资为604亿英镑，其中343亿英镑为私人投资，147亿英镑为公共投资，113亿英镑为公共资源支出。

 

 

　　1937年，法国国家铁路公司 （SNCF） 由 5 家私营铁路和 2 家国营铁路合并组建，其中国家控股51%，私人控股49%。到 1982 年，国家收购了全部私人股份，SNCF 成为国内唯一的铁路运营商。 1997 年，法国铁路基础设施管理机构 （RFF） 成立，以促进法国铁路运输业的发展。RFF的主要职责是：管理和维护路网、分配运输能力、更新扩大路网、管理铁路资产、管理债务。

 

　　铁路项目具有公共事业的性质，仅靠铁路自身利润积累和私人资本投入是不够的，因此国家给予RFF以财政补贴。SNCF 在接受国家财政资助的同时也接受地方政府的资助，从而使法国铁路建设资金来源渠道多元化。

 

　　2003-2020年，法国铁路项目投资达 248 亿欧元，其中国家财政投资 27 亿欧元。法国政府设立运输基础设施融资机构 （AFITF），承担运输基础设施项目开发和财政规划的任务。AFITF的资金来源主要有：国家拨款、高速公路公司股息、高速公路国有土地使用费等。2006 年，法国政府授权RFF可以采用PPP模式作为新的融资工具进行融资。

 

　　铁路资金需求与可用的公共资金之间缺口很大，加之新的政策法规为 PPP 模式项目的发展提供了保障，因此促进了 PPP 模式项目的发展。法国PPP项目的主要形式是合伙契约或特许经营协议。在合伙契约形式下，根据铁路运输需求的特定范围及标准进行融资。特许经营协议是指RFF授权私人部门投资者对铁路项目进行建设和运营，铁路运营商通过支付有关费用使用铁路网。

    广东

 

　　根据"十二五"铁路建设规划，广东省需实现全省铁路运营里程新增2500公里，总长5000公里以及珠三角城际轨道交通网运营700公里的目标。

 

　　按照现行的铁路投融资体制，铁路投资分为国家铁路、合资铁路和地方铁路。其中国家铁路建设一般由中铁总独立筹资完成，合资铁路由中铁总与地方政府及国企合资筹建，地方铁路则往往由地方政府和企业单独筹建。

 

　　广东省近年来的干线铁路项目广珠、广深港、厦深、贵广铁路等均为广东省国资委下属的广东省铁路建设投资集团有限公司 （以下简称广铁投）与中铁总合资筹建。最大的资金压力来自于珠三角城际轨道交通网的建设，除在建的穗莞深、莞惠、佛肇城际项目为合资项目外，后续拟建的新项目资本金将全部由广东省地方负责出资。

 

　　根据广铁投2014年度第一期中期票据信用评级报告 （以下简称评级报告）提供的数据，2013~2017年广东省内铁路建设总投资额约为3727。6亿元。而据《南方都市报》报道，目前，广东省还有贵广、南广、赣韶等在建重大铁路项目5个，总投资650亿元。截至2014年5月底，在建项目累计完成投资531亿元，占工程总投资的82%。这意味着除在建项目已落实资金外，广东省铁路建设仍有约3000亿元建设资金需要筹集。

 

　　但广铁投的财务状况并不乐观，负债率长期保持高位，截至2013年3月底，负债率超过56%，而经营性净现金流也持续为负。这意味着除政府注入资本金以及债券和信贷融资外，广东省铁路投资急需开拓新的筹资渠道。

 

　　然而，由于铁路投资项目往往建设周期长，资金投入大，且运营初期难以盈利，铁路发展基金对社会资本的吸引力往往不大。

 

　　昨日（6月9日），《每日经济新闻》记者致电广东省发改委，欲了解广东铁路发展基金未来的资金筹集规模和运行模式，但截至发稿未获得回复。

 

　　事实上，在广东省酝酿铁路发展基金之前，其他地方政府已有探索先例。去年11月，江西省政府发起设立的铁路产业投资基金兴铁基金注册成立，计划募集资金150亿元。

 

　　不过，蔡建明表示，"铁路投资项目收益率低只是表面现象，制约社会资本投资铁路的主要因素是法律层面不够完善、民资合法地位无法得到保障。之前民资涉足铁路项目多以失败告终，即便是政府层面组建产业基金也很难完全消除民资顾虑。"

     江西


   浙江 安徽

    "浙商产业投资基金"是中国第一只地方的"铁路产业投资基金"，由中银集团投资有限公司与浙江省铁路投资集团有限公司共同发起成立。