本文摘要：——中国国际工程咨询公司交通产业部主任周晓勤

　　一、发展现状及趋势
 
　　截至2014年6月，国家批复了北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、哈尔滨、长春、沈阳、大连、石家庄、太原、青岛、南京、苏州、无锡、常州、徐州、杭州、宁波、福州、厦门、郑州、武汉、长沙、南昌、合肥、东莞、佛山、贵阳、南宁、西安、成都、昆明、兰州、乌鲁木齐等36个城市的轨道交通建设规划（直辖市、省会城市25个，经济比较发达的二线城市11个），其中上海、广州、深圳、重庆、长春、沈阳、青岛、武汉、长沙、郑州、东莞、西安、成都、无锡、宁波、杭州、昆明等17个城市已批复第二轮规划，天津、南京、福州、合肥、南宁、南昌、大连等7个城市的第二轮建设规划正在报批中，苏州、武汉2城市的第三轮规划已在报批中；南通、济南、洛阳、呼和浩特等4个城市的建设规划正在报批中；拟报建设规划的城市有西宁、包头、绍兴等。
 
　　截至目前，我国已开通运营轨道交通的城市有22个，比上年增加3个（长沙、宁波、无锡），运营里程约2700km，预计到2014年年底，开通线路将继续增加，运营里程将超过3100km。
 
　　目前，我国城市轨道交通在建项目总里程约3100km，2014年计划完成投资约2600亿元。据统计，至2020年，我国城市轨道交通规划总里程超过8500公里（不含有轨电车和市域轨道），扣除已开通运营线路，平均每年开通运营里程约900公里，到2020年，全国开通运营城市轨道交通的城市将达到40个左右。
 
　　对比世界城市轨道交通发展历程，20世纪70年代是世界地下铁道发展的高潮时期，这10年全世界建设约1600公里地铁，平均每年为160公里。就单个城市而言，东京和莫斯科在这一时期平均每年建设分别为3-4公里和5-6公里，而我国北京、上海从2002至2012年10年间各建成近400公里线路，平均每年建成40公里。广州、深圳、南京等地借助亚运会、大运会、青奥会等国际体育赛事也在较短时间内建成多条线路，轨道交通迅速成网。国外大都市目前地铁线路的网络规模一般也就保持在300-400公里左右，而我国北京、上海、广州、重庆等城市规划批复里程均已超过400公里，同时，从目前各城市规划的轨道交通线网来看，约有20个城市的远景线网长度都超过400公里。
 
　　因此，无论是建设速度，还是建设规模，目前中国的轨道交通发展正经历一个前所未有的蓬勃发展期，中国已经成为世界上最大的城市轨道交通建设市场。由于集中申报和建设，当前一个时期，我国城市轨道交通建设速度较快，建设强度较大，引起的一些问题已得到各界广泛关注。
 
　　二、需引起关注的几个主要问题
 
　　A．线网规划及建设规划
 
　　目前，轨道交通项目可研审批下放后，国家层面对线网规划的要求有所提升。审批关口前移，更加重视线网规划对建设规划的基础性作用。仅我公司近期参与评审的几个城市线网规划就反映出以下几个方面的问题。
 
　　（1）轨道交通规划与上位规划体系缺乏协调，不能有效支持新型城镇化规划和开发建设。城市轨道交通规划应以城市总体规划、土地利用总体规划、城市综合交通规划等为依据，并加强线网结构形态、规模与上述规划的协调。目前，城市总体规划、综合交通系统规划和城市轨道线网规划由于编制主体、编制时间等的不同，难以很好地进行协调和融合，出现轨道交通规划与城市总体规划、土地利用规划及相关保护性或控制性规划不符，轨道交通规划和建设进度与沿线用地规划、开发规模和进程脱节等问题，难以有效促进轨道交通对城市空间结构的拓展和引导。特别是总体规划的期限（到2020年）与线网规划研究的远期、远景不协调，造成线网规划研究缺乏支撑依据。
 
　　（2）关于规划严肃性问题。目前，我国地方不合理调整规划现象较为普遍，规划的严肃性受到挑战。这里有人为因素（领导干预），也有前期研究不深入的因素。其具体表现为：
 
　　一是一些城市在规划批复后又重新修改建设方案（如：长沙、贵阳、厦门），个别城市甚至改变主意暂时停止不干啦（如：太原）。如此之随意，让人匪夷所思。
 
　　二是部分城市擅自开建规划外项目。部分城市为规避国家审批程序，借城际轨道交通或有轨电车的名义建设城市轨道交通项目，在项目临近竣工之际才补办有关的规划和立项审批手续；有的城市将城市轨道交通项目作为大型会展中心、机场或铁路客站配套设施开工建设，未上报国家有关审批部门。由于规划外项目的存在，严重影响了城市轨道交通线网的科学合理性，给城市轨道交通后续的网络完善和项目实施造成巨大困难，也严重影响了轨道交通项目机电设备招标采购等工作。
 
　　（3）关于轨道交通前期工作审批程序问题。我国城市轨道交通建设的前期工作主要包括线网规划、建设规划和工可研三个阶段。其中，线网规划目前由市级人民政府或由其制定相应机构审批，建设规划由国家发改委会同建设部审批（除北京、上海、广州、深圳外，轨道交通建设规划（不含调整）需报国务院同意），工可研的审批权限2013年开始由国家发改委下放至省级投资主管部门。整个审批权限呈"纺锤"型。由于不同审批主体的关注角度、权威性等不同，造成目前城市轨道交通建设规划管理的不协调，影响到审批的质量和效率。
 
　　针对相关问题，国家发改委也正在研究相关政策和办法。《国务院办公厅关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》，已于2014年1月上报国务院，目前该文件待批中。
 
　　此外，为做好轨道交通建设规划评估和审批工作，国家发改委已在呼和哈特、武汉、长春、大连、福州等城市上报建设规划时，提前对线网规划方案进行了审核，及时纠正了线网规划方案中的一些潜在的问题，为后续建设规划的开展奠定了基础。根据委里要求，我们完成了《关于城市轨道交通建设规划评估中对线网规划技术审核指南（初稿）》，以进一步加强城市轨道交通线网规划（简称线网规划）的科学性和前瞻性，增强建设规划的指导性和稳定性，更好地完成在建设规划评估过程中对线网规划的技术审核工作。通过几个城市的线网规划咨询，我们也认识到，轨道交通远景线网由时间跨度长，规划依据缺乏，很难做到一成不变，但与城市总体规划对应的2020年需求网络由于有上位规划支撑，且与近期项目密切相关，应在咨询或审查中重点关注，确保其方案相对稳定，具有可实施性。此外，目前国家对线网规划编制资质尚无具体要求，导致编制单位鱼龙混杂，编制水平参差不齐，难以在质量上保障线网规划方案的科学合理性。因此，我们也建议国家层面出台相关规定，规范线网规划编制资质，使那些真正具有规划编制资质、编制经验丰富的单位承担轨道交通线网规划工作。
 
　　B．发展模式与系统制式
 
　　（1）关于发展模式。发展模式单一是我国城市轨道交通发展的一项缺憾。
 
　　一是无论是人口千万以上的超大城市，还是人口300万左右的普通大城市，无论是中心城区还是外围新区，均盲目追求造价高、大运量的地铁模式，而忽视造价较低、性价比较高的轻轨、有轨电车等中低运量系统模式的应用，造成有些线路功能与标准不协调，既增加了工程投资，也使线路运营背上沉重的负担。
 
　　二是城际和市域轨道交通技术标准缺失，不适应发展需要。目前高速铁路和城市地铁技术标准及各项规范比较齐全，但适应城际铁路和市域轨道交通的相关技术标准及规范缺失，相对应的车辆还未得到应用，不适应快速发展的需求。投资、建设运营管理的条块分割，制约了跨行政区域、跨部门间的轨道交通发展。
 
　　三是对现代有轨电车的发展缺乏系统研究。致使目前的发展趋势存在失控的潜在风险。
 
　　（2）关于系统制式。近年来，我国城市轨道交通系统制式呈多样化发展，在2013年末轨道交通运营线路中，钢轮、钢轨的地铁系统约占75%，其他系统制式约占25%，地铁系统一统天下的局面已开始被打破。在2020年规划的拟建线路中，其他制式也占有一定比例。这种以地铁为主，其他系统制式共同发展的多制式格局，符合全球城轨交通制式结构的发展趋势。但在发展的过程中也出现了一些不从城市本身的情况出发，根据不同区域交通需求特点，科学地选择适用的系统，片面地选择只求拥有，不求适用。
 
　　最近关于轨道交通系统选择具有争议的两个例子就是北京四环线及长沙机场中低速磁浮线。
 
　　1、北京四环线有东四环线和西四环线，由于反应的问题一样，这里仅谈谈东四环线反应出的问题。北京轨道交通东四环线是北京的一条跨座式单轨胶轮系统线路，线路全长33。7公里，全线高架，21座车站。北起霄云桥，到达四方桥向东，最终东至环球影城。该项目的建设存在以下一些问题：
 
　　一是本项目为临时增加的一条线路，线路功能定位、与北京市轨道交通网络的衔接换乘、新增客流对轨道交通网络的影响等均存在问题。
 
　　二是本项目采用中运量的跨座式单轨系统，尽管客流预测结果均能满足系统能力，但从线路沿线所经区域看，该线未来的客运量应该适宜建设大运量轨道交通系统，一旦该线路建成，一方面满足不了沿线客流需求，另外也占用主要客流通道，影响其他大运量系统的规划建设。
 
　　三是本项目目前综合造价已超过6亿元，基本达到地铁造价水平，但其运能仅为地铁系统的1/3，项目投资建设的经济性较差。
 
　　四是跨座式胶轮单轨系统由于采用高架方式敷设，且胶轮有粉尘污染，势必带来沿线居民的反对，成为不稳定社会因素。
 
　　五是跨座式单轨应用的优势是爬坡能力强、转弯半径小等，但本项目沿线地形地貌不具备上述特点，该系统的优势无法发挥。
 
　　2。.长沙机场中低速磁浮线起自长沙火车南站，经蓈木，至黄花机场站，线路长约18。54公里，设车站3座。该线采用中低速磁浮系统有以下几个问题：
 
　　一是项目客流需求不足，功能定位不明确，目前长沙机场已有规划城际轨道交通及城市轨道交通线路，已经可以满足机场客流集散需求，中低速磁悬浮线路的规划从客流需求、功能定位等方面无相应支撑。本项目的建设，似乎仅仅是为了在长沙发展中低速磁浮产业。
 
　　二是本项目沿线地形地貌未能体现出中低速磁浮系统爬坡能力强、转弯半径大及噪音低等优势，线路的试验和示范意义不大。
 
　　三是线路在机场站与航站楼的衔接较差，乘客换乘走行距离较长，线路服务水平较差。同时，线路与轨道交通、城际轨道交通等其他交通系统的衔接换乘也考虑不足，难以满足机场客流需求。
 
　　四是对该系统在国内的应用前景研究和估计不足，如形成产业，如其他城市不再采用该系统，则可能造成巨大的投资浪费。
　　C．有轨电车
 
　　现代有轨电车技术成熟，具有一般轨道交通方式载客量大、安全快捷、节能环保的特点，兼具造价低、易建设等优势，在国外中、小城市和大城市市郊普遍应用，对于不具备条件建设地铁和轻轨的城市是比较适用的公共交通工具。
 
　　各城市在规划有轨电车系统时，首先要明确其在城市公共交通系统中的功能定位，功能定位与技术性能相匹配是有轨电车成功应用的前提。结合有轨电车系统应用实例及其在城市公共交通网络中发挥的作用，总结其功能定位主要有以下类型：
 
　　1、 在有地铁系统的大中城市与地铁融合发展。
 
　　一是作为大运量轨道交通的切向联通线。
 
　　二是作为大运量轨道交通线路在郊区的延伸。
 
　　三是服务于大城市周边新城的内部交通。
 
　　2、 在没有地铁系统的中小城市成为快速客运骨干。例如，瑞典哥德堡市有轨电车线网布设于中心城区并呈明显的放射形，是城市的快速客运骨干。
 
　　3、 作为特色公共交通服务中心城区。例如，德国柏林市和匈牙利布达佩斯市的有轨电车线路均位于中心城区，其中布达佩斯的一条有轨电车线路，利用多瑙河的沿河道路条件和景观条件，使得有轨电车在保证运行速度的同时，也与周边景观形成互补。
 
　　"十二五"规划《纲要》提出，"科学制定城市轨道交通技术路线，规范建设标准，有序推进轻轨、地铁、有轨电车等城市轨道交通网络建设"。近年来，部分城市根据自身特点、交通需求等进行了现代有轨电车规划研究和建设，积累了一定经验。由于有轨电车系统可以规避国家审批，部分城市在没有进行系统性规划的前提下，便开始建设有轨电车线路，近期发展有"一哄而上"之势。其潜在风险：
 
　　一是缺乏系统规划。有轨电车未纳入城市轨道交通规划体系，建设项目选择随意性大，与城市总体规划、土地利用、综合交通衔接不够，项目建成后难以较好地发挥效益。另外，由于没有与地铁等大运量系统统筹考虑，部分城市甚至在客流主走廊建设有轨电车线路，严重影响了未来轨道交通网的规划建设，也满足不了交通走廊客流需求。
 
　　二是技术政策不明确。国家尚没有出台相应的扶持和指导政策，城市政府对有轨电车技术特点认识不足，部分城市有轨电车项目实际按照轻轨模式建设，造价很高，且形成规避国家审批、变相建设高标准轻轨的负面示范，影响有轨电车推广应用。
 
　　三是多头引进造成浪费。部分城市盲目追求高标准和新技术，全面引进昂贵的新技术体系。如，目前各地已经和准备引进的技术涵盖了钢轮钢轨和胶轮导轨制式、接触网和无网供电制式、100%和70%低地板等各种技术体系，不利于自主创新和产业化。
 
　　
　　为了指导和规范有轨电车健康、有序发展，建议由国家发展改革委牵头抓紧制定、出台有关发展指导意见，在规划、技术、标准、自主化等方面明确支持和引导政策。
 
　　一是纳入城市轨道交通宏观管理。参照城市轨道交通规划指导建设的成熟做法，规范各地有轨电车建设规划编制和衔接，加强统筹协调。建设规划由国家审批，规划内项目由地方组织实施，防止盲目"铺摊子、上项目"和规避国家审批擅自开工建设轻轨或地铁的行为。
 
　　二是选择有代表性的城市开展试点。统一规划要求，确立成熟、适用、经济的技术标准，"十二五"期间在全国建成并运行一批示范项目，推动关键技术自主化。加强对示范项目的信贷支持，执行与地铁、轻轨等同的信贷政策。
 
　　三是以成熟、适用、经济为原则，明确技术条件。将地面线路、钢轮钢轨、架空接触网供电、100%低地板车辆等技术条件作为我国主流技术体系，慎重使用无网供电等技术，线路尽量与城市道路结合、避免高架和地下敷设，将造价控制在1亿元/公里左右。
 
　　四是规范技术引进、统筹产业布局。针对当前有轨电车新建企业、整车进口的趋势，国家应鼓励既有城市轨道交通车辆生产定点企业开展自主研发，并确定为引进消化吸收关键技术的依托，提高自主化水平，降低造价。原则上严格控制进口整车。
 
　　D．BT融资方式
 
　　目前，我国北京、深圳、南京等地的城市轨道交通建设均采用过BT融资模式。此外，成都、昆明、石家庄、太原等多个城市已经或准备对在建或拟建的城市轨道交通项目采用BT融资模式。
 
　　我国城市轨道交通采用BT融资模式的主要原因有缓解地方政府当期财政资金紧张问题、缓解城市轨道交通建设管理能力薄弱问题、解决施工企业闲置资金投资渠道问题、以及解决个别项目工期进度要求问题。
 
　　从目前我国各城市轨道交通BT模式来看，主要有两个特点：
 
　　一是BT成为轨道交通建设项目的一部分。目前我国开展BT项目的企业基本为工程总承包企业，难以独立完成轨道交通项目建设的全部工作，因此，目前我国城市轨道交通采取的BT项目范围主要以土建工程为主，而前期工作、机车车辆采购、机电设备采购、安装和调试等工作仍以地铁公司等具有政府背景的业主企业完成。
 
　　二是项目多采用BT模式的变异形式。目前我国城市轨道交通采取的"BT"项目并非真正意义上的BT融资模式，实质是：阶段融资＋部分总承包＋融资回报。BT方并不承担投资人的义务和承担相应责任和风险，关心的是融资回报和总承包成本控制和利润额。在主体地位和责权不相称、合约条款和监管机制不够完善的情况下，会大大增加业主对项目投资和质量有效控制的风险。
 
　　虽然将BT模式引入城市轨道交通工程建设领域，实现投资多元化，可以有效缓解政府财政压力，通过合理分散风险、共享利益和明确权责，可以有效提高建设效率和管理效率。但从近几年的实践情况来看，主要存在以下几个方面的问题：
 
　　1、BT项目建设费用增加。采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同，移交等阶段，涉及政府许可、审批以及担保等诸多环节，牵扯的范围广，复杂性强，操作的难度大，障碍多，不易实施。同时，由于要保证BT方一定的投资回报率（一般为投资总额的10%左右），因此，总的投资额也随之增加。
 
　　2、BT方式中的融资监管难度大。由于BT法律性质的特殊性，法律关系的复杂性，而且是一种合同的组合，因此，融资监管难度大。
 
　　3、资金链断链风险较大。资金链风险，包括政府信用风险、政策与法律调整风险、财政风险、利率风险。BT贷款金额巨大、项目周期漫长、深受国家宏观政策影响，加上一家公司往往同时或先后进行着多个项目，只要其中一个项目的推进上出了问题，只要一个项目未能如期移交给政府，整个资金链条就会出现问题，就会形成多米诺骨牌效应，风险巨大。
 
　　4、BT项目投资、工期、质量等得不到应有的保证。目前，我国城市轨道交通大多采用改良"BT"模式，并未改变业主投资人主体地位和责任，但由于业主缺乏对工程设计和变更的实际控制，加之BT方追求的是利润。在BT模式体制机制尚不健全和完善的情况下，投资控制有相当大的难度。总之，以改良"BT"模式建设地铁已有较为成功的经验，但还缺乏国家相关部委的规范性指导，地方体制机制也尚待完善，实施过程中双方责权有待清晰，风险管控也需加强。
 
　　因此，我们建议：
 
　　1、将BT方案纳入轨道交通项目工可研的审批内容。目前，有的城市在上报轨道交通项目工程可行性研究报告时，已经确定采用BT融资方式，但未将该融资模式纳入工可研报告，仍按政府出具资本金模式。为防范我国城市轨道交通大规模采用BT融资模式带来的系统性风险，建议城市轨道交通工可研在上报审批时，将采用BT融资模式的相关内容纳入，审批部门应从BT融资方资信、建设管理能力、地方政府回购方式及能力、债务资金风险等方面进行全方面审查，确保BT项目能顺利实施。
 
　　2、加强政府的有效监管。鉴于地方政府超预算建设，不规范投资行为如垫资承包或资产置换方式等导致投资规模恶性膨胀，严重干扰了国家对固定资产投资的宏观调控，扰乱了建筑市场秩序，造成了拖欠工程款和农民工工资等一系列不良后果。政府有必要加强投资项目管理，完善宏观调控，防止政府投资项目超概算，并对可以采用BT模式的公共工程进行必要的规范，对BT模式适用的工程范围、审批程序、主管部门等都予以明确，从而辅助国家宏观调控目标的实现。如在邀请投标前对施工总承包商进行有侧重点的资格预审、对投资人的资本金注资过程进行监管、对BT项目公司融资进行监管、制订相关法律法规，使 BT操作有法可依等。
 
　　E．装备制造
 
　　1、城轨车辆产能快速扩张。随着我城市轨道交通建设步伐加快，城轨车辆产能增长迅速，尽管2010年国家就出台了遏制产能盲目扩大的相关措施，但近年来产能扩张的势头依然不减。据初步统计，目前我城轨车辆年产能已达6850辆，另有可转为服务城轨的部分高铁车辆产能3700辆，共可满足每年开通城轨运营线路1635公里的需要，远超至2020年每年开通运营线路550公里的规划目标和年需车辆3500辆的预测值。严重的供求失衡导致行业不景气，目前城轨车辆产业的利润率不足3%，远低于动车产业5-10%的平均利润水平，部分项目亏损运营。
 
　　此外，随着近些年有轨电车的发展，各城市也在积极引进有轨电车的生产基地，同时，也加速了国外厂商与国内轨道交通车辆制造厂商的合资合作，有轨电车的产能过剩也值得警惕。
 
　　2、市场分割导致产能扩张和重复布局。城轨交通主要由地方政府主导投资建设，其对车辆等装备采购都设有前提条件，一般是要求车辆企业在本地建设生产基地，即使邻近地区已有整车生产厂，部分地方政府仍以满足大修需求为由要求企业设厂，这是城轨车辆产能快速扩张和重复布局的主要原因。如，近期宁波投产了年产200辆能力的生产基地，而邻近的沪宁两市已有规模化整车生产基地。国外经验显示，车辆大修主要在轨道交通线路的车辆段完成，以车辆大修为由建设整车生产基地，实无必要。随着二、三线城轨交通的快速发展，车辆产能扩张趋势进一步蔓延。目前，南车和北车集团两大龙头企业已在全国建设约20个整车生产基地，深圳、珠海、杭州、石家庄等多个城轨产业园也正在筹建中。
 
　　我们认为，各种形式的地方保护，不仅加剧了市场分割乱象，更导致企业投资行为和资源布局配置的扭曲，不利于我国城轨产业竞争力水平的提升，也影响到了产业结构升级水平和宏观经济调控目标的实现，非常有必要采取措施，促进城轨产业集聚化、市场化、制度化发展。因此，转变政府职能，减少行政干预，综合采取法律、政策、规划等手段，以一盘棋的指导思想优化调整轨道交通装备生产布局，对于形成全国统一大市场，具有典型和借鉴意义。
 
　　破除地方政府借力地铁建设发展轨道交通装备制造产业及选择性招投标的内在冲动，是解决市场分割和企业恶性竞争和重复布局的关键。
 
　　我们建议（咨询专报）：
 
　　一是构建促进城轨产业统一市场体系形成的顶层制度框架，从法律规范、产业规划、政府追责机制等方面着手，形成系统性的问题解决方略。
 
　　二是建立抑制地方政府不当干预的管控制度和标准体系，建立城轨车辆招投标全过程监督检查机制、后评价机制，建立量化考核标准。
 
　　三是制订指导全国轨道交通装备制造业空间布局和建设时序的发展规划，配套土地、信贷、财税政策的约束性指标，规范地方政府和城轨企业的产能无序扩张。
 
　　四是配套指导城轨行业有序发展的法律规章，进一步完善轨道交通装备制造业发展的指导意见和轨道交通装备制造业招投标程序和标准体系管理办法等制度。
 
　　五是尝试成立全国性城轨招投标网络平台信息分享平台，推动市场的公平、公开、公正，提升行业信息透明度，为城轨车辆生产企业投资决策提供可靠依据。