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地铁域土地效能最大化开发利用与实践 --兼论城市轨道交通投融资模式及思考

发布时间:2014-07-21 17:02:55 编辑:wwxianlong
本文摘要:——深圳市地铁集团有限公司总工程师 陈湘生
——深圳市地铁集团有限公司总工程师 陈湘生
 

  一、引言
 
  1、命题的提出
 
  改革开放30多年经济高速发展,城市化进程加快了,城市容量有限进一步加剧了"城市病"的恶化。导致:交通拥挤、生活质量下降、环境品质恶化等一系列"城市病";城市的蔓延扩张,低水平重复建设,占用了大量农田,极大浪费土地资源。因地铁的高速发展,也带来了车辆段和停车场用地紧张的难题。这一系列所面临的难题,严重阻碍了经济高速发展的可持续发性。资源的稀缺迫使城市空间布局在面状发展的同时向三维空间纵深发展,土地的利用必须从平面化转向立体化开发利用。
 
  另一方面,近20多年地铁迅速发展,缓解城市交通压力发挥了巨大的作用。到2013年末,中国,建成投运城轨线路87条(总2539公里,地铁2074公里)。目前已有38个城市的轨道交通建设的规划获批复,2014年轨道交通投资需求将首次突破3000亿元。还有很多城市正在筹划和申报建设地铁。地铁建设如此重大的资金投入,对任何一个地方政府在财政上都是一个巨大的挑战。加上目前国内任何一个城市的地铁企业都无法盈利,地铁运营又成了地方政府财政上一个沉重包袱。因为相关政策和资本回收周期等问题,民营资本则因投资额过大而暂时难以介入。因此,如何使地铁建设走上良性可持续发展的路,是地铁建设各城市长期以来想解决而一直没能解决的问题。
 
  2、出路
 
  地铁不但大大改善了城市交通拥堵难题,还把沿线站点周边建/构筑物、尤其是把分散隔离的地下空间有机高效联系在一起。由此,以地铁域为发展轴的地下空间、地面和地面以上土地立体空间效能最大化综合开发利用,必将带动整个城市真三维立体空间网络的形成。以此提高城市功能运转效率,切实保护耕地,节约土地资源,解决城市发展土地资源紧缺难题。同时,这种真三维立体空间立体空间的综合开发利用,不但给政府增加了土地、拓展了城市空间和珍贵土地的集约开发利用,也给地铁带来更多的客流而增加运营效能获得更多的收入。如这类开发权属是地铁企业的还能获得巨大的开发利润和物业管理权益,甚至进行商业拓展获得更多的收入。以此补充地铁建设和运营的资金实现可持续发展。地铁结合沿线土地立体空间效能最大化开发利用统一建设,是一举多得、功在千秋的工程。
 
  与此配套的需要解决地铁域土地立体空间效能最大化综合开发利用必须结合城市规划、沿线周边规划、沿线周边建/构筑物现状与未来开发规划、以及周边业态现状,通盘规划、设计、建设和运营。
 
  地面开发的功能、权属比较简单。但相关的地下空间不同功能区的权属出让、不同投资主体地下空间确权、同一地下空间不同需求统一规划、设计和建设等必须得到有效解决,并结合价值工程论规划好业态,才能实现地铁域土地立体空间效能最大化开发利用的目的。
 
  二、解决的途径
 
  1、地铁域土地立体空间开发利用基本定义
 
  "地铁域"是指依托地铁车站、车辆段、停车场、地铁关联的枢纽而进行关联土地开发的区域。在这个范围内的用地有着极高的城市建设价值,因为快捷大运量交通的便利而使它的土地利用密度和强度也较其它区域有明显的提高。地铁域的开发主要包括该区域地上、地面和地下的立体空间综合协调开发利用;而地铁域地下空间的开发主要包括了地下步行系统、地下车库、地下商业以及城市市政设施等多种形式。我国地铁站域地下商业空间的发展受经济条件和社会政策的影响,其开发规模和空间类型与其它发达国家相比较,存在一定差异。
 
  "地铁域的地下空间"主要是指建设地铁带来的所有关联地下空间:地铁隧道和车站本身、地铁折返线上部空间、因施工需要如明挖区间不回填预留空间、车站和出入口兼作过街通道空间、地铁车站与周边物业连接通道、与周边物业联合开发的地下空间、地铁与人防工程结合开发的地下空间、与城市更新结合进行地下开发的空间、与地铁关联的交通枢纽地下空间等,以及地铁车辆段和停车场为了开发利用其上部空间而增加上盖大板形成的盖下"准地下空间"。
 
  地铁域的地面"主要是指地铁车站及地铁附属建筑关联的地面:如连接地铁车站出入口与地面公交的连廊或通道、与其他建筑的的连廊或通道、连接地铁车站出入口的地面广场(停车场、自行车存放场地、休闲、或商业等)、连接地铁车站出入口的下沉广场等。
 
  "地铁域立体空间"就是指上面三个方面所有三围空间的集合。其效能最大化综合开发利用就是结合地铁域的地下空间和地面、车站或车辆段上盖及周边合适范围、地铁枢纽等进行和谐高效的立体空间集合体效能最大化综合开发利用。通过这种立体空间效能最大化综合的开发利用,地铁域土地得到充分和谐最大限度的使用,真正实现了土地效能最大化集约开发利用。同时也极大方便了城市居民的工作、生活和休闲等。而且带来巨大的直接开发效益(包括土地增值差价)和开发后的物业管理收入、客流增加的收入等。
 
  2、地铁域土地立体空间效能最大化开发利用方式
 
  地铁对沿线经济发展具强大的推动作用、对周边的物业产生额外的升值作用。地铁作为城市构成的新动力元素,将引发一系列城市开发新理念和新模式。即城市不再是原来地面以上的开发利用,而是和以地铁为纽带的地下空间和地面及以上立体开发利用的新的城市规划、城市设计、城市建设和城市管理巨体系的整合开发。建设地铁既是城市地下空间开发利用最好的途径,也是这种新概念下的建城市新途径。所有这些,都应从整个城市立体空间开发利用的统一大规划出发,建立在地铁域土地立体空间开发利用效能最大化的基础上。
 
  地铁域土地立体空间效能最大化开发利用主要涉及到基于价值工程论、以人为本的规划、商业策划、设计、施工和经营管理等方面。就立体空间开发形式有单一或多元投资主题的纯地下空间、与周边(地下和地面)接驳的地下空间、地下空间与单一建筑结合的立体空间、地下空间于地面上建筑群结合的城市综合体、以及交通枢纽综合体等形式。
 
  最重要是基于价值工程论、以人为本的地铁域土地立体空间规划。一是地铁网和城市总体规划的一致;二是每条地铁的线位站位土地立体空间开发利用与周边既有和/或未来十年左右建(构)筑和谐结合且商业等方面效能最大化共赢的规划一致,即与小区域规划一致。主要是地下空间建筑不可逆性决定了这两各层面上的"规划必须一致"。历史告诉我们,如果不综合考虑以人为本、寿命成本和与周边关联业态形成共同效能最大化,极有可能会导致负面影响甚至成为负担。同时,在规划层面上还要充分考虑所涉土地不同权属、不同功能、不同经营方式等因素。因为这些因素在某种程度上决定利益方未来的收效。
 
  以人为本、价值工程论导向下地铁域土地开发处的设计和施工。设计方面将既有的地面上城市或新建地面上与新的地下城市融合到一起,还需考虑地下城市空间设计中的技术设计、交通、居住、物流、商业、休闲、通讯、防灾等系统,以及导向标识、采光、通风、健康等涉及社会环境、人文环境、经济和安全等方面。在结构设计方面首先是要考虑地下结构和地面以上结构的受力关系:是一体化还是分开(上部建筑核心筒和地下结构是分开的)。这些除了取决于上部建筑的体量外,还需考虑地下和上部建筑的建设的时序。
 
  地铁域土地开发利用中的地下空间设计与一般地下空间设计最主要不同:交通(地下空间内部、地下与地面接驳、地面与周边接驳等)设计、地铁客流流线(包括安全疏散)与物流和商业布局关系的设计等,确保行人线路流畅是地下空间吸引客流的关键要素之一;此外,必须结合周边业态、乘客和周边居民等人员结构组成进行商业布局等设计。还必须注重交往与维度、美化与装饰、街道与广尝绿化和整体空间尺度、自然光的导入、导向标识等舒畅环境景观的设计。这都决定今后地铁域立体空间利用的整体效能发挥。有些城市地下空间没有得到充分利用或者无法利用,基本都是在规划和设计时没有充分考虑这些因素。
 
  地铁域地下空间功能三大类:综合交通、市政共建和商业开发。有两或三类功能(混合功能区)。不同功能、混合功能、不同权属、不同形成方式等商业开发确权和特许经营问题,现行法律、法规和政策还不能完全解决。尤其是下列三种不同方式建成的商业空间(图1红色)确权和特许经营存在着法规和管理上的障碍,在很大程度上妨碍了开发利用。
 
  

图一
 
  地铁域地下空间鼓励开发与确权登记的难点在于:1)规划编制难、审批难;2)各类地铁空间用地政策不同;3)未完善手续用地比例。目前深圳市政府正在本着"鼓励开发"、"规划先行"、"保障公平"和"高效行政"的基本原则,通过1)规划管控、2)用地创新、3)完善手续、4)有效监管来解决这些问题,从而进一步激发地铁与地下空间效能最大化的开发利用。在地铁域土地立体空间开发利用的地下空间开发利用中,正在实施上述一系列的新举措。从而基本实现了地铁域土地效能最大化立体空间集约开发利用的目的。
 
  目前深圳市政府正在结合香港、北上广等地政策,着手解决这些难题。
 
  几种开发利用方式:1)车站结合上盖立体空间;2)区间结合上盖;3)地下枢纽结合上盖;4)综合交通枢纽结合上盖;5)地铁域地下空间与周边地下空间结合;6)地铁域地下空间与地面结合;7)地铁车辆段、停车场增加上盖板立体开发;8)地铁域地下空间与周边联通;9)上述各种形式与周边建/构筑物结合开发。这些开发利用极大方便居民享受包括城市空间地上地下一体化的交通无缝换乘、购物、休闲娱乐、居住、商务办公、信息共享、医疗和其他公共服务。与此同时,给地铁企业带来客流的增加而票务收入增加,也给地铁企业带来了巨大的商业和物业管理收入。这将彻底改变我国地铁企业长期亏损而影响可持续发展的困局。
 
  3、地铁域土地立体空间开发利用方式几个典型例子
 
  繁华密集城区地下空间全方位联通开发利用。深圳市南北向华强北是世界最大电子市场之一、周边商业十分繁华(年销售额超过600亿元)。地铁建筑面积43728。8㎡,同步建设地下空间43371。8㎡(不计与周边接驳通道)。全为地下三层(局部含夹层为四层)。以人为本、无障碍的人/车/货分流、平面和立体无障碍换乘、光导管导入自然光等环保节能绿色等概念贯穿规划、设计和施工
 
 
 图二
 
  深圳北立体交通枢纽。它是京广深港客运专线和沪杭福深客运专线最南端的重要枢纽站,与地铁4、5、6号线、9条公交线路接驳,含平南铁路和新区大道双隧道下穿,地下空间总面积(除铁路、地铁、市政路外)达14万m2(图3)。主要特点是立体空间结合周边交通一体化设计、同时建设。实现了高效有序的交通组织、客流快速集散、便捷舒适的人行换乘系统、特别是将商业开发融入规划和设计之中并引入低碳生态绿化设计理念,真正实现了以人为本、地下地上及周边立体化和谐集约开发利用的理念。其社会和经济价值正在体现。
 
  

图三 深圳北立体交通枢纽东西向剖面
 
  车辆段和停车场增加上盖大板造地。截至深圳地铁三期工程,车辆段和停车场实现了上盖总面积132万㎡(相当于新造土地造地132万㎡),深圳市政府以招拍挂方式出售这些土地或以资本金(作价入股)方式注入深圳市地铁集团公司,将获得超过100亿元人民币新造土地收入。
 
  三、投融资方式与思考
 
  1、深圳市轨道投融资改革回顾
 
  通过上述地铁域土地效能最大化开发,结合港铁"地铁+物业"模式,深圳轨道三期建设中,深圳市提出构建并实施准市场化轨道交通投融资模式的改革目标。政府不再以财政资金投入,而是投入相应的配套土地资源搭建轨道投融资平台,以支持深圳地铁的市场化融资。
 
  2、在建7/9/11号线和拟建6/10号线融资
 
  深圳轨道三期工程总投资超过2000亿元,政府以配置土地资源形式注入的资本金如按50%计则应为1000亿元(其余部分由企业融资解决)。其中,7、9、11号线计划配置土地资源总地价约480亿元,预期开发利润191亿元,合计约671亿元。
 
  6号线正在与港铁、中建海外进行PPP建设运营模式的谈判;10号线采用BOT模式,项目独立封闭运作,对轨道交通建设和运营30年进行全成本覆盖分析测算,政府配置相应的上盖物业开发资源,吸引社会资本参与轨道交通建设和上盖物业开发。
 
  2/3/5/9线延长段采取政府投资、民间投资结合的形式。
 
  地铁建设资金需求和地铁域土地开发资金回笼不能同步,而是同时需要投资。导致二者建设资金集中需要的重大矛盾,必须采取其他融资方式解决这一突出矛盾。
 
  取得为期25年300多亿元银团贷款同时,还采取多渠道、多元化的融资手段,通过发行中期票据、企业债券、短期融资券和融资租赁等方式进行市场化融资。
 
  •  申请注册100亿元中期票据发行额度,已成功发行100亿元。
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  • 申请获批100亿元企业债券发行额度,已发行80亿元。
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  • 申请注册120亿元短期融资券发行额度,已发行40亿元。
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  • 融资租赁筹集29亿元。
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  •  三期银团总额406亿元正在组建。
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  • 目前正开展前海跨境人民币贷款业务。
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  •  研究设立地铁产业投资基金。
 

 图四 土地资源注入模式的思考
 
  因为土地极大的效能化并开发利用,我们在香港港铁这个地铁加物业模式上才能不断的发展,一期工程就是政府财政一元化发展。BT是05年当时我给市政府写的一个报告,当时招标都是小标,产生了串标,也就是说和业主联合起来共同要某一家中标,反腐形势非常严峻,当时我想采用大标,一条线弄三个标,一条线一分为二,这种方式就很难再串标了,这是一个方案,第二是事故设计组成标,第三个就是搞BT。实际上写的三个建议,最终市政府为了搞投融资改革,所以就把BT推出来了,在二期只有一条线搞,剩下都是政府投资、一元化投资,还有一个四号线延长线的BOT,所以这个BT是这么来的。
 
  BT有它的缺点和优点。深圳有一个好处,政府资金不像其他城市紧缺,签所有BT合同,政府兜底。而且BT逐年回购,不是最后建成再回购,减少了财务成本。BT回购财务成本利息很大,还有10%的回报,我们三期的没有回报了,所谓BT就是不给回报,只是说他建这条线,他走银行贷款,我们政府出一部分资本金。所以一期一元化投资,二期二元化,三期多种渠道。
 
  三期工程我们不算修边大概要投资2000亿,其中1000亿政府要以50%的资本金注入,一部分是融资解决。其中七、九、十一号线政府当时想彻底改变投融资模式,提出来配制土地资源。然后有一部分开发利润,合起来是600多亿,解决七、九、十一号线的50%的资本金,和50%的土地资源。六号线港铁正在谈,原来深圳地铁为主,而政府需要港铁为主,12号线我们希望采用标地模式,这条线30厘米,配制土地,配制适当的政府出资或者民间出资。30年全程覆盖,这是做的最新的一个投资。
 
  轨道交通土地利率开发和轨道交通建设是同步的。所以同步的资金需求和没有土地开发是不一样,土地开发要资金的,轨道交通建设也要资金。这么巨大资金同时投入,这就是一个弊端。怎么解决这个问题?深圳市政府主要是允许深圳地铁以政府的名义建投融资平台。得到了中央政府的同意,我们解决二站建设资金集中需求重要矛盾,所以采用部分融资,一个是我们取得了25年300亿的银行贷款,这个贷款利息增加之前,我们赚了一点便宜。采取多渠道,多元化的渠道。融资租赁的方式进行适当化的融资,这是我们做的一些工作,解决两大建设资金问题。另外一个土地开发多种模式,全靠地铁集团自己来融资的话,压力很大。一个是自主开发,第二个是代开发加BT,第三个是协议性,第四个法人性,第五个是协议合作开发加BT,利弊都有。
 
  这种模式下,目前房地产形式不是特别乐观的形式下这个模式到底怎么样,所以我们也思考一个问题。一个是土地,改革的试点,房地产行情能不能支撑,然后在其他行业复制是否符合产业政策,所有东西法律法规政策的前提下,第二个是土地作价,土地是不允许第二次转,能否二次作价注册给子公司?这个也是问题,第二个巨大的存量资产如何盘活,第三是怎么实现产权分割,其次大家知道,土地开发我们浅海拍卖的时候是8000块钱一平米,地铁盖了很多板,但是到今年的五一,地价涨了两万三,大家以为8000涨到23000,好象地铁赚了多少钱,大家搞税务的要知道是要交税,增加了1。5万。赚了1。5万要交多少税这是很可怕的,这个这谈到一个税收问题。
 
  第二个就是我们刚才谈到的,我们十号线搞BOT运营,还有一个PPP模式,到底引进什么?四号线港铁运营,四号线一年事故率,无论任何时间长短,22公里是155公里还高40%,他在香港运行的这个事故率要高多少倍,为什么在深圳水土不服。所以也是值得思考。但是他一些管理概念,土地开发的概念轨道交通加物业的概念,应该讲是值得我们学习的。
 
  另外一个是如何吸引这个设备资本,建设轨道交通,包括土地的开发。如果不进行股权多元化,政府不能特许。民营资本也很难进来。当然还有其他一些模式。合作开发产权剥离,使深圳地铁集团由物业管理还是由地方还是共管。因为物业管理利润是比较高的。另外轨道交通的建设资金这块,到底采用什么模式,另外用图。这都是值得思考的。因为我们深圳地铁集团有一个投融资平台。这个融资的钱怎么办,怎么用。上面给大家介绍了深圳的做法,主要是个人的意见和想法。
 
  四、结语
 
  1、地铁域土地立体空间效能最大化开发利用是城市轨道交通可持续发展的关键途径之一。
 
  2、以人为本、和谐均衡绿色的地铁和地铁域土地开发利用取得最大客流是支撑效能最大化的核心。
 
  3、基于价值工程论的、以人为本城市轨道交通规划、设计、施工和管理是可持续发展的前提。
 
  4、综合效益最好的多种渠道、不同形式的投融资形式是解决城市轨道交通资金紧缺最好途径。
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市场周刊
2021-02
出刊日期:2021-02
出刊周期:每月
总481期
出刊日期:(2014 07 08)
出刊周期:每周