国家发改委城市规划院院长 张国华

 

 

 

 

　　有机会到这儿来跟大家探讨国家新型城镇化战略下多层次轨道如何发展的问题，我在这儿主要跟大家探讨三个方面的问题。

 

　　第一个就是我们国家拿出来了新型城镇化大的规划，我们怎么去解读，它相应的对我们轨道的发展提出了那些要求；第二个我们在怎样的视野下去看我们的轨道交通的发展，因为我们经常可能会看到这样的问题，就是说你视野的不同，看事物的精确度会有大的差异，但是视野不同你会看到不同的世界。因为今天我们国家已经提出了我们要从计划经济走到真正的市场经济，要让市场在资源配置中发挥决定性的作用；第三个在我们的规划下，在我们的实践中如何解决一个商业模式创新的问题。

 

　　要谈一点新东西是比较困难的，我想从第一个层面来看我们新型城镇化和多层次轨道的关系，大家通过我们国家下放的文件知道，我们国家的新型城镇化涉及到以城市群为主体形态，要推动大中小城市协同发展。但是我相信我们大家在关注城镇化的过程中也注意到了我们国内显然是有不同的声音的。刚才杜院士提到的专家里就有提到，我们国家新型城镇化要以县和镇为主体，要就地救济城镇化。

 

 

美国经济版图

 

　　美国的经济版图就是这几个城市区，我们国家的经济版图未来也是这几个城市群，但这方面我们现在是不同声音的。

 

　　简单看，一个成功的世界级城市群必须要有两个高效的交通网络支撑，一个是发达的城市体系，第二个是高效的城际社交铁路，这是我们城市群的高效发展。想来就这方面来看，我们现在面临什么问题呢？我们大城市病非常严重，大城市周边的中小城市得不到一个好的发展，这点在京津冀地区反应是比较明显的。再一个就是北京为中心两百公里范围以外周边的城市要多差有多差，想来这里面我们在轨道交通伤发展是比较滞后的。同样在轨道多层次问题上，我们知道我们现在有全球最大的高速铁路网，全球最多的城市轨道网，但是在高速铁路网和城市铁路网之间我们市郊铁路网、区域轨道这个层次想来是严重滞后的。
 

 

城市群比较（2009年数据）

 

城市群中心城市比较（2009年数据）

 

　　我们来也总结了几大成功城市群的例子，它的区县轨道网的轨道规模是城市线网规模的8-10倍。

 

　　因为我们想北京的轨道线网达到一千公里，天津的轨道线网也打到一千公里，那么京津冀城市群里面，按照这个比的来匡算的话，两万公里的城市群的轨道在哪里，我们是没有看到的。同样的在城镇化过程中我们提到了要优化大城市的空间结构，要采取这种公交导向密度较高功能会合的这种开发的模式。但是从我们国家自己现在来看，我们主要经济发达地区没有一个城市它的发展是按照传统的计划经济的成体规划网模式发展的，而这是我们各城市轨道线网规划的前提和依据。这也是前几年国家在批我们城市轨道线网的时候特别强调的，我要看你的铁路线网在城市规划里有没有。但是这两年特别是最近我参加北京和天津的铁路线网，普遍的专家都发现这个问题了，你们的总体规划根本是假的，还要我的铁路规划去适应你，怎么适应，适应的不好就是错上加错，错的越多。

 

　　再进一步来看呢，我们自己的城市轨道也存在巨大的问题。我们统计了全国主要城市选择轨道出行或者是选择公交出行的，他从门口段下一个门口段出行的效率。

 

公交出行方式乘客平均运行速度（km/h）

 

　　我们选择轨道出行的人平均出行速度不到14公里，选择公交出行的人平均出行速度是两三公里，大家都知道我们国家的铁路货运改革，是我们铁路发展的一个重头戏，铁路货运改革很重要的一个问题是铁路货运运输的效率非常低，他从门到门的出行效率是只有11.3公里，但是我们的城市客运出行的效率连铁路货运都赶不上，问题在哪儿？我们进一步分析。

 

 

　　选择轨道选择公交出行的人他有50%以上的时间是不在车辆上，在哪儿呢？在两头的中间的换乘等等这些东西上。那这些问题产生的症结在哪儿？仅仅是我们规划出了问题吗？还是我们经济制度出了问题？所以十八届三中全会明确提出了我们国家要从计划经济走到真正的市场经济，那意味着我们将来在我们的轨道等各种基础设施的发展上，在它的运营经营调整手段、调整方式等要存在一系列结构变化，对政府来讲是权力和责任承担，对企业来讲是负面清单，法无禁止即可为，这样带来了我们很大的一个问题就是，我想大家也关注了，去年关于43号文45号文，包括昨天的推动公共设施的进一步的商业化发展市场化发展的这一系列文件，都在告诉我们什么？就是我们以轨道交通等为代表的交通基础设施，下一步不可能再完全靠政府去抓了，怎样想办法把市场的力量放进来，把市场的资本引进来，这里面存在一个问题就是未来我们的五年规划该规划什么，不该规划什么，我们个人认为未来的发展政府层面的规划更应该要严判未来的发展趋势，提出发展愿景，规划政府的任务，对市场进行负面清单的管理，对政府进行正面清单的约束。

 

　　这里面可能牵涉到一个很重要的问题就是将来我们的轨道发展的时候，哪些轨道线路哪些区域轨道的线路是应该由市场来运营的、场来投资的、市场来发展的。我们原来的这些规划都是从政府投资的政府主导的，这个可能对我们下一步发展需要方向性的思考。

 

　　进一步总结我们现在发展的问题，我们讲多层次轨道是缺失，轨道线网规划是没有根源没有根据的，轨道交通运行效率很低，关键就在于我们的轨道交通和我们国家的以人为本的新型城镇化与我们市场之间的这种发展模式上出现了问题。

 

 

 

　　怎么解决，这是我们第二部分。我认为我们轨道线网规划，一个地区好的规划它要有这四个视野，首先你的轨道线网应该是要把你这个地区的国家高铁网、国铁网、区域轨道网、城市轨道网这个多层次轨道网要梳理出来，统筹起来。第二个是我们城市的功能结构如何屏蔽起来。第三个轨道交通本身是综合交通的一部分，它和综合交通在空间上、在合作上、在服务商上怎么去把握。第四个轨道交通本身是有非常复杂的工程技术要求，它的工程技术运营层面上我们怎么去把握。

 

　　我们现在能看到目前各个城市在推动城市交通过程中对这四各方面要进行全面统筹规划的话，显然我们是不多见的。我想结合这个情况来看，首先我们这个轨道的层面，我们高铁网承担什么作用，我们区域轨道网承担什么作用，我们市区的轨道网承担什么作用，按照他的功能定位和我们的城市群相应的我们要把它梳理出来。想来区域轨道主要是解决城市和城市之间的，市域轨道是解决城市和它的周边中小城市的，然后市区轨道主要是解决城市内部交通的。当然这里面我相信我们在基础领域、规划技术、投融资、运营管理、规划标准方面都是需要我们大家携起手来共同去推进的。特别是在我们的社交铁路区域轨道这方面，我想它应该是非铁路、非城市轨道，或者说一铁路一城市轨道，一种创新的模式，但这一块我们说这几个层面是需要我们大家去努力的，在规划上来讲我们在这个层面上，像以钢铁国铁为代表的铁路，他的发展我们也应该跟我们的国家规划互动，和经济发展互动。

 

　　以前我们的铁路发展模式是什么呢？你铁路部门去选站，和地方政府对接一下，然后建设上又投资你一半我一半，建设发展过程中呢又分开管，这种模式想来是不符合未来发展的，未来的模式是什么样呢？应该是我们进行一个合作的情况，铁路选站跟这个地区的发展跟这个地区的运营产业交通结合，以什么样的商业模式去发展，将来这样一体化合作下来的收益怎么办，再谈投融资。

 

　　第二个在城镇铁路上和市郊铁路上，想来要和城市群发展相结合，要和城镇的一路一带紧密的结合，其实总书记关于京津冀一体化是讲了五个一体化，第一个交通一体化要先行，第二个产业一体化要做突破口，第三个城市群体化要做载体，当然这个层面上也是需要下一步决定我们区域铁路城市群的发展一并去考虑，但这儿不客气的讲，就目前国内这几个大城市群来看，能把交通一体化、产业一体化、城市区域一体化真正合到一体去的我们还没看到。它应该跟我们城市的空间结构进一步结合，它应该在线路的选择上有一系列的考虑，应该是在我们中心城区的外围线下通过，它不适合直接穿插到我们中心城区，它应该用我们这些重大的对外的枢纽衔接，要用城市的多条轨道换乘，而不应该是像过去北京城区的1号线和八通线，13号线和2号线这种单点对接的，这个显然是对我们线网的预设不够。

 

 

　　就这个层面我想给大家举一个例子，比如说这是某一个城市的它的主市区的快线，承担什么问题呢？有一个将近一百万人口的组团没有快线，它现在已经开工了客运线，全程运行要用两个小时的时间，那这个显然起不了快速的作用的。但是另外一条11号的快线呢，一端是126万，另外一段就有30万，那这个线怎么辅助运营，这个问题出在哪儿呢？显然它和我们城市的产业经济规模不足，和我们的框架结构结合是不够的，这条线更多的是结合我们轨道交通自身去看的，同样在城镇层面上，我们轨道线网如何处理好空间结构的关系，也是我们应该加强的，那就是说我们城市轨道线网的布局应该给城市空间形态结合，与我们的区域轨道网相结合，大家可能关注这个线网，这个线网和长沙2004年的线网发生了结构性的变化的，这个后来调整是米字型的一个网络。

 

　　同时我们的轨道线网要和城市的中心体系相结合，我们城市中有那些中心体系呢？就是我们公益性服务的综合体系，生活性服务的综合体系，生产性服务的综合体系。

 

　　看我们最近分析的一个辐射的例子，你看它的中心体系和它的轨道结构网的关系。我们看到什么？两大主中心之间只有一条线，这个城市轨道打了多少公里呢？500公里的规模，主中心和客中心没有线，我讲到这儿的时候，请在座的大城市不要笑我，你如果以这个视野看你的城市的话，你的问题比人家还要可笑，这就是我们今天城市轨道发展过程中存在的一系列问题。

 

 

　　同样第三个层面在城市综合交通这个关系上，我想主要讲一点，我们机动车的走廊和我们客运走廊如何在空间上进行分离。

 

新加披

香港

 

　　以上是新加坡的模式和香港的模式，我们显然能看到他的轨道面向哪儿呢？是到城市的一个主干道的围合的局域在支路，最多是次干道。而我们的城市大量是在选通道，选通道选在哪儿呢？选在机动车干道地下，选到快速路走廊里面去，选立交桥里面去了，一个乘客从立交桥那里出来要有一公里才能出来，那你这条轨道线有什么效率可言。

 

 

　　第四个方面就是工程技术方面，这里我想强调两个，一个是换乘站，一个是车辆站。一个换乘站如果在关键技术上建不起来，如果一个车辆站空间上我们安排不出来用地，那你这条线也不存在，我想我更多的是因为搞规划的，我也知道过去我们轨道线网可能工程技术人员发挥了更多的作用，我再强调这一点，我并不是说工程技术人员在我们轨道线网发展中的作用不重要，他的作用依然重要，只是我们如何在规划层面上把这几个视野真正的统筹起来，你这个城市的轨道线网才是一个经得起长久考验的轨道线网。

 

 

 

　　第三个方面有了一个好的规划如何去实施。我认为我们的实施重点要考虑两个方面，一个是制度设计要创新，再有就是商业模式要创新。第一个制度创新呢我们看到今天我们国家进入改革之后，中央政府特别强调要社会资源进入我们基础设施，进入我们轨道的发展，在经过一年发展我们看到没有资本进来，为什么？缺制度。制度里面需要我们解决什么问题呢？我想他的一个制度设计，将我们的政府将我们的企业将我们的智库和公众来做一个关系出来。这里面政府可能更多的是去维护市场秩序，制度相应的激励创新的政策。企业在这里面应该是主体，但是同样我们大量的轨道企业也面临一个问题是什么呢？你的激励机制是在哪儿。我们的轨道企业更多的是以国营企业为主，大家研究经济学都知道，我们国营企业的标志是服务效益低、服务水平差、运营成本高，我们将来如何转到以混合所有制为主体的结构，我们轨道企业如何转到运营商的概念这个层面，这就需要我们靠制度来设计，我们要有相应的激励制度做保障，让你的服务水平高、服务效率高，让你的运营成本要降下来，这里面就牵扯到第三方，就是我们的智库，我们是需要变化的，我认为我们的变化应该是两个变化。

 

　　第一个我们原来是提供规划提供设计提供这些产品为主体的，将来我们应该转到提供服务，给政府提供服务，给企业提供服务。这里我想我们需要考虑的是我们的智库的怎么去转型。我们这个转好了，在我们的企业政府和公路市场之间处理好关系，才能走出一条新的道路。当然我个人认为下一步我们如果把市郊铁路和城市群一体化发展，把战场一体化发展结合到一起去，我们需要对我们国家现有的土地的开发制度，土地的城市规划的制度，这一块投融资的制度都要进行一系列的创新。前一段我在密集调研各个地区怎么进一步推进市郊铁路发展的意见，我下午还要去铁科院专门调研这个问题。

 

 

融资成本

 

　　现在我们看到的是什么呢？你的融资成本是一个价，政府融资成本又是一个价，社会资本进来以后他的成本又是一个价，我们想我们要干同一个事情，要走向一个现在成功的国家，你怎么可能用三个价格呢？那我们知道，我们曾经有两个价格的时候那是在80年代，那是在光杆盛行的年代，我想未来我们最后肯定是要走出去。第二个方面就是我们的商业模式要创新，我们搞轨道的都特别羡慕香港港铁，香港港铁如果拿传统的经济眼光看和国内地铁公司都是一样的，是一个地铁的运营者。但你以新的经济眼光看，香港港铁是香港最大的地产公司，他靠香港港铁高效的发展了地铁网络，把香港市民从你的家到你的工作单位到你的消费圈出行都在我港铁的网络内，所以港铁你去查它的运营收入只有20%，80%以上是它的物业是他的商业。

 

　　那显然我们国内目前能看到的，如果是我们计划经济的形式，如果是国营经济的形式，这条路肯定是走不出来的，所以这一块中央政府也再三强调，我们要让市场在资源配置过程中发挥决定性的作用。所以我在这儿也向大家呼吁，因为随着我们国家下一步城镇化的进一步推进，我们的区域轨道、市郊铁路，我们的城市轨道，如何和我们的城镇化发展相结合，进行制度创新、商业模式创新，当然我们还有大量的技术创新，我们一定是能走出一条新的道路。

 

　　并且我们现在这样一个机会呢，我们也关注了，你看国外比较成功的市场化的企业。海航的国家比较成功的企业，海航的成功不仅是他的航空运输，还包括它的酒店、金融、房地产、商业等等。大家也知道，纽约有全球三大机场，他的机场老板是谁呢？是新泽西港务局，一个搞港口的去搞机场管理运营，新泽西港务集团在2011年的收入里面港口的收入只有2亿美金，但是机场的收入有22亿美金，说到这儿呢，所以这一块的发展上，其实大家要关注我们进一步发展意见的时候，对轨道交通发展也特别强调，也特别呼吁交通产业空间要一体化，交通是工具，产业是基础，空间是载体，要人钱物一体化，要探讨投融资的新模式，也要支持我们大量的企业进行跨界创新。

 

　　其实我想我在这儿到这儿来，可能不是为了宣传我们的思想，更多的是向大家来呼吁要解放我们的思想，因为中国的新型城镇化是全球全世界的人都在注目的一件事情，我相信我们轨道这个大军在城镇化发展的大潮上一定能发挥好非常重要的作用。谢谢大家！