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鼓励社会资本投资铁路不失为一种良策

发布时间:2015-09-23 15:42:01 编辑:guoxining
本文摘要:从中国铁路总公司获悉,日前,铁路总公司出台《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》(以下简称《指导意见》),进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路,促进非国铁控股合资铁路建设项目健康发展。
 
  【事件介绍】
 
  五部委:全面开放铁路投资运营市场 鼓励民资进入
 
  从中国铁路总公司获悉,日前,铁路总公司出台《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》(以下简称《指导意见》),进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路,促进非国铁控股合资铁路建设项目健康发展。
 
  《指导意见》明确,对于非国铁控股合资铁路建设项目,按照《公司法》及铁路总公司与地方政府合作协议,由各方出资人或其授权的出资人代表依法组建铁 路建设项目合资公司。项目公司作为铁路建设项目法人,对铁路建设项目的策划、前期工作、资金筹集、建设管理、运输经营、还本付息、资产保值增值全过程负 责。
 
  关于非国铁控股合资铁路建设项目的运输经营管理,《指导意见》明确,在坚持铁路运输统一调度指挥的前提下,项目公司依法决策运输管理方式,可委托铁 路运输企业进行运输管理,以发挥铁路运输企业的专业管理优势,提高运输效率;也可由项目公司自管自营,铁路总公司在列车运行图编制、运输组织等方面给予支 持。
 
  开放铁路所有权和经营权关键是“舍得”
 
  从当前国内铁路运营形势分析,进行市场化改革、吸引社会资本参与,既是社会发展必然,也是一种现实所迫。公众多年来早就呼吁放开社会资本参与铁路建 设,早在3年前国家有关方面就出台政策鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域回应社会关切,就是证明。另外,铁路“负债”严重也是一种现实倒逼因素。中 国债券信息网发布的《中国铁路总公司审计报告》显示,中国铁路总公司(下称“铁总”)2014年上半年税后亏损53.56亿元,共有负债合计3.43万 亿,总计收入和货运收入同比都有所减少。国内铁路整体上处于“亏损”状态是不争的事实,这也是加速改革和放开所有权、经营权的重要原因。
 
  国家5部门发布的上述《意见》,显然比前几年的相关政策开放性尺度更大、改革力度也更大,然而,能否真正实现国内铁路良性发展、实现改革预期,关键 和核心仍是“铁老大”能否真正“舍得”的问题。几年前的“政策鼓励”之所以没有真正落实落地,是因为“铁老大”对于“放权”仍抱有明放暗不放的心态,没有 真正具有舍弃既得利益的心理准备。那么,此次由国家发改委牵头的“开放铁路所有权和经营权政策”能否落地,对“铁老大”和有关部门的心态仍是考验。如何 “放”?这里面有许多的门道可讲,也直接关系政策落地效果。
 
  目前,我国铁路属于国有化性质,其经营权集中在“铁总”。那么,在“放开”的过程中,“铁总”会不会“挑肥拣瘦”地放?我国铁路盈利不均,一些国内 铁路路段属于“热门”路线,上座率极高,当然是赚钱的,而一些冷门路线多是“亏损”运营,是出于宏观战略和公众利益考虑在“硬撑着”。“铁总”和有关部门 会不会将“肥”的紧紧抓在手里,而“舍弃”那些亏损大户和“负债包袱”甩给社会和市场?并非没有这种可能。目前,在“放开所有权、经营权”政策中将涉及两 种铁路:一种是“新建”,新建铁路同样会存在“肥瘦”问题;另一种是既有铁路,也同样存在“肥瘦”问题。譬如到广州和成都的铁路线属于普遍热门,盈余水平 高,而西北省份内一些铁路却“经营惨淡”,“铁总”舍得将“肥路线”开放给市场和民间资本吗?如果不能真正转变心态,一视同仁地“放”,而仅仅是“放”几 根“鸡肋”的话,这一“放开所有权、经营权”改革政策终归还是面临夭折的可能。
 
  另外,“放开所有权和经营权”过程中,真能解决好利益问题吗?铁路属于垄断行业,垄断的背后必然是巨大的现实利益,无论一些铁路段亏损与否,管理者 和垄断经营者个人的“腰包”从不会瘪多少。用“穷庙富和尚”形容铁路领域大致不差。在巨大的利益驱动之下,“铁总”和“地方铁总”未必真的乐于舍弃既得利 益。尤其是目前铁路管理和运营仍带有过浓的行政色彩之下,“所有权和经营权”就意味着“权力”,权力就意味着利益,明放暗不放仍可能大行其,“用人靠 前”、“不用人靠后”的卸磨杀驴心态仍会存在,甚至为一已之私“违背信用”的现象也可能发生。众所周知,近年来铁路系统“大老虎”频繁出现,“腐败商人” 丁书苗之所以能够在铁路系统上下其手、涉足基建工程和铁路货物运输计划等重大领域,并获得高达20余亿元的非法利益,不正是铁路管理者和领导层的“保守” 与“趋利”所致吗?
 
  中国的改革,最大的阻力就是利益阻挠,铁路系统概莫能外。国家5部门发布的《意见》是加快市场化改革的重要体现,也是让铁路系统获得的新鲜血液、充 满生机活力的重要方式,然而,“铁总”和“有关部门”的思维真的转过来了吗?真的能做到对“简政放权”不折不扣执行吗?这将关系改革成效。
 
  民资入铁还需再闯三道关
 
  《指导意见》还明确,对于非国铁控股合资铁路建设项目,将按照《公司法》及铁路总公司与地方政府合作协议,由各方出资人或其授权的出资人代表依法组 建铁路建设项目合资公司。项目公司作为铁路建设项目法人,对铁路建设项目的策划、前期工作、资金筹集、建设管理、运输经营、还本付息、资产保值增值全过程 负责。
 
  自2013年铁路政企分开以来,社会资本对于全面开放铁路建设经营市场的呼吁不绝于耳,而负债累累的铁路部门,也渴望早日吸引社会投资,注入新的资 本血液。2013年8月,国务院就曾出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》,提出全面开放铁路建设市场,向地方政府和社会资本开放部分铁 路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路的方略,此次铁路总公司《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》的出台,对于鼓励和扩大社会资本 投资建设铁路的积极性,将会起到重要作用。
 
  凭心而论,铁路总公司的这份指导意见无论对工程建设管理和运输经营管理,作出的规划和说明都有较强的可操作性,然而,较强的可操作并不意味着民资入铁的所有障碍都被清除,当前,铁总政企改革不彻底、半计划性管理等体制弊端仍是阻碍民资与铁路合体的三道关卡。
 
  “民资入铁”要首闯“管理自主关”。铁路运输经营面临的管制严重,限制较多,没有较高的自主管理保障,“民资入铁”就像是带着枷锁跳舞。就拿铁路经 营收入的主体——客货运输收入来说,制定客货运输运价的权利仍掌握在发改委的手中。只有在特定时间和地区间,铁路部门具有下调运价的权力。从而,铁路部门 无法把根据市场变化调整运价的权益下放到民资参与经营的合资方。
 
  “民资入铁”还要闯过“效益兜底关”。天下攘攘,皆为利往,民资参与铁路建设的积极性在于可期的收益。然而,无论是参与铁路建设还是运营管理,投资 成本高、回收周期长、收益分配难协调都是“民资入铁”无法回避的问题。此外,随着近些年铁路建设布局的日趋合理,适宜民资引入的新规划线路将更注重拉动地 区经济发展等社会效益,盈利能力和预期收益很难的到保证。一些地方政府牵头建设的地方性铁路,更期待地方政府在银行贷款、征地补偿方面的政策背书和税收优 惠、物业开发的财政让利。
 
  最后,“民资入铁”要闯“权益保障关”。作为政府运输职能的延伸,铁路部门一直以来担负着沉重的社会负担,同时也享受着作为补偿的社会权益。虽然经 过了深及体制的政企分离,但铁路部门担负的社会职能仍未剥离。明确铁路权益,特别是民资进入铁路后,将会享有的权益,建立一整套成本透明、债务清晰的核算 体系,才能保证民间资本的合法权益,从而调动其参与铁路建设、运营的积极性。
 
  栽下梧桐树,才能引得凤凰来。对改革中的铁路总公司来说,吸引民资入铁,任重而道远。
 
  【启示与思考】
 
  近几年来,受劳动力成本提高、人口红利减少、国际经济环境变化等影响,国家经济增长面临的压力日趋渐大,国家经济增速逐步降低,保增长正成为我国当前仍需解决的重大问题。
 
  当然,政府早已未雨绸缪,经济自救政策自2012年经济增速下滑时起已开始逐一制定、落实。从过去的大力支持基建,再到近期包括“一带一路”在内层 出不穷的各类升级与他国经济合作等级的战略政策,最后到现在的国企改革提高经济效益。从政府的经济战略布局中可以看出,国家花出去的每一分投资,都是左右 权衡,精打细算,谋求利益长远化、最大化。而扩大铁路建设规模无疑是较好的一个选择。
 
  政府通过投资铁路,改善国内交通环境,加速国民生活节奏,增强国民出行欲望,间接提高消费水平,最终达到经济增长的目的。
 
  目前,铁路作为基建项目日趋受国家重视,近些年来对铁路的投资呈翻倍的趋势。据粗略统计,今年上半年约有近9000亿元基建项目获批。而铁路基建项目里的重要领域,所获投资所占比额度更高。
 
  根据中国铁路总公司2015年投资预期,本年投资约为9000亿元,上半年完成投资2651亿元,同比增长299亿元。下半年只有提高铁路建设力 度,才能完成投资目标。与此同时,要求扩大铁路融资也再次被摆到桌面上,民众参与铁路融资的积极性也在提高,无形中,民间资本也被铁路融资盘活。
 
  此次出台的《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》,不仅在民营铁路建成后的运营方式上,铁路部门给出了较大选择空间,既 可以委托铁路运输企业代管理,亦可由民间投资主体自管自营,铁路在专业上提供技术支持。而且通过把铁路建设项目的策划、前期工作、资金筹集、建设管理、运 输经营、还本付息、资产保值增值等全过程交由出资人负责方式,完全释放建设、运营权利,这本身对民资企业来讲具有极强的吸引。若社会资金投资铁路,国家给 予政策扶持的前提下,加上多方科学规划,科学定价,一方面则可促进铁路的基础建设更进一步,使得整个既有铁路网更加密集丰富;另一方面增加运能的同时,根 据市场合理规划运输组织以及淡旺季调整短途城市圈列车开行计划,既可以达到双赢的目的。
 
  铁路作为国企所担负的社会公益责任,在安全与服务齐飞的状态下,营业里程与营业额不成正比,铁路经济发展跟不上社会的发展,让人担忧。俗话说变则 通,铁路部门为了广纳资源,收益分享,建设铁路,方便于民,多方得利的变革,出台此次《指导意见》,再次为民资入铁抛出橄榄枝,也为民资上了一道“好菜”。
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2021-02
出刊日期:2021-02
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总481期
出刊日期:(2014 07 08)
出刊周期:每周