“下一个10年里，随着一大批合资铁路项目相继开工和建成通车，路地双方股东的建设融资还本付息和弥补运营亏损的压力更大，投资主体有限性与铁路投资需求之间的不平衡，使得合资铁路的发展形势将更为严峻。”中国投资协会国有投资专业委员会秘书长祁榕近日在接受中国经济导报记者采访时指出，当前合资铁路的各投资方对于合资铁路管理体制改革满怀期盼。现有的铁路行业法规滞后使得地方投资主体处于弱势地位，建议尽快修订和完善相关法规来切实保护投资者的合法权益，进而能够吸引更多的社会资本参与进来。

 

　　在我国经济进入新常态的背景下，作为“铁公基”之首的铁路首当其冲地成为拉动基础设施投资建设的主力军。早在2014年4月2日，国务院常务会议上就明确了三项经济推进措施，其中就包括深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的政策措施。为此，2014年的铁路投资目标一调再调：年初确定铁路投资为6300亿元；之后将这一数字调增至7000亿元；4月上旬又再次将铁路固定资产投资调整至8000亿元的高位，接近于2010年8427亿元的峰值。

 

　　中国经济导报记者在采访中了解到，铁路建设是我国目前少数几个投资空间较大的领域之一，但是要吸引更多社会资本参与铁路建设还需要面对一系列的现实难题。刚刚过去的2014年，合资铁路的诸多尴尬困境经媒体曝光后呈现在公众面前：在合资铁路高速发展的背后，是合资铁路公司及其投资者不得不面对的经济效益不佳甚至是连年亏损的局面；在强力推行委托管理后，合资铁路公司乃至省（地方）的权益经常得不到保证；由于多数铁路线路是亏损的，以未来收益权作抵押去融资简直是空中楼阁；在“营改增”后，合资铁路公司原本可以从地方得到的税收返还至今无法实现……

 

　　谈到铁路投融资体制的改革，一个不容回避的话题就是合资铁路建设。合资铁路，一度被视为是本世纪初深化铁路投融资改革的一个突破口。

 

　　在计划经济时期，我国铁路投资是“一股独大”，完全是由国家来出资建设。改革开放后，社会上对铁路投资的探讨和实践也日益增多。为解决铁路建设的资金问题，2004年国务院批准通过《中长期铁路网规划》，拉开了我国铁路跨越式发展的序幕。同年，原铁道部先后与全国31个省、市、自治区政府以及相关中央企业签订了战略合作协议，从而掀起了路地双方共同参与的10年合资铁路建设高潮。从投资总额看，合资铁路占同期全国铁路总投资的比例持续居于高位，保持在75%左右。截至2013年底，我国合资铁路已经累计完成投资1800亿元，项目资本金880亿元，合资铁路营业里程达到3.2万公里，占营运总里程的31%。从铁路类别上看，合资铁路已经成为我国“四纵四横”客运专线网络的主力军，京沪、武广、石太和京津等均属于合资铁路。

 

　　“应该说，合资铁路的建设局面，改变了铁路建设单一依靠中央政府投资的状况，探索出多元投资主体共同建设铁路的新模式。”祁榕对中国经济导报记者介绍说，合资合作机制下的铁路建设，成功引入了地方国有铁路投资公司和社会资本参与铁路建设，迈出了投资主体多元化的第一步，有效加快了我国铁路管理体制改革的速度。

 

　　据祁榕透露，十年来路地双方均按照国家关于创新铁路投资体制的要求，努力吸引更多投资主体进入铁路建设，但受制于铁路行业投资大、回报周期长，以及铁路管理体制的不规范和不透明等因素，鲜有社会资本进入铁路投资领域，合资铁路建设的投资主体仍是代表各级政府的国有投资公司。

 

　　一些地方国有铁路投资公司的代表在此前于广州举办的“国有投资公司铁路投资与建设研讨会”上也直陈合资铁路的尴尬，指出地方投资主体长期以来处于弱势地位。2008年前后，原铁道部强行推出了统一集中调度、运输资源整合的委托运输管理模式，这一模式虽然对于保障运输安全、提升运输效率、发挥管理的规模效益起到一定的作用，但是弊端也逐步显现：一是合资铁路的法人财产权未得到有效维护，侵害股东权益的现象时有发生，上世纪90年代建成运营并实现盈利的三茂、广梅汕、达成、西延、合九等合资铁路在2008年被原铁道部委托管理后，全部由盈利变为亏损就是典型的例证；二是合资铁路丧失了经营自主权，一切都由受托方（铁路局）说了算，合资铁路重回国铁“大锅饭”；三是委托运输管理责任与企业化经营责任之间的不统一，使得合资铁路公司成为单一的资产管理公司，市场竞争主体的作用无从发挥。

 

　　“从实际情况看，铁路行业法规的缺失，使社会资本不能也不愿投资铁路，同时对现行的合资公司规范化经营也来带负面效应。当前破解合资铁路的种种尴尬，需要及时修订和完善相关法规。”祁榕分析指出，造成上述症结的主要原因在于铁路行业法规比较滞后，1991年颁布的《中华人民共和国铁路法》多年未修订，合资铁路建设管理的依据只有1992年制定的《关于发展中央和地方合资建设铁路的意见》和1996年制定的《合资铁路管理办法（试行）》，这些法规都是上世纪90年代提出的，现在很多情况都发生了变化，但是法规还没有做到“与时俱进”，这显然不合乎情理。此外，这几年出台的关于促进地方社会资金进入铁路的指导意见以及设立铁路产业基金等，也都是指导性的部门意见，还没有上升到法规层面。

 

　　此前来京参加“新建商丘至合肥至杭州铁路初步设计审查会”的安徽省投资集团副总经理杨俊社在接受中国经济导报记者采访时也表示，期待合资铁路有更合理的顶层设计，建议国家尽快组织修订《合资铁路管理办法》等行业规制，形成法规条例健全的制度约束体系，促使路地各方股东在公平、公正的市场环境下合作经营。

 

　　在合资铁路建设中，路地合作都是力争实现双赢的局面。诸如广梅汕、达成、合九等合资铁路在刚建成时，通过原铁道部和地方出资人的共同探索努力，运营管理更接近市场化，逐步实现盈利并走上了良性循环的道路。但是，在委托管理后，为何这些铁路会出现亏损状况呢？

 

　　杨俊社对中国经济导报记者介绍说，铁道部撤销后，原有的国家政府管理职能出现了一定的缺位。现在的中铁总公司是企业，从企业的立场上考虑问题是无可厚非的。对于委托管理，其在一定程度上发挥了管理的规模效益。但在现行的管理体制下，这种管理模式还是“大锅饭”的形式，不能做到完全与市场对接，对市场的灵敏度也不够。所以，经过几年的委托管理后，导致了一些铁路又从盈利转变为亏损的局面。杨俊社建议，委托管理应该针对每条路情况的不同进行具体分析，有些适合全部委托管理，有些适合部分委托管理，有些则是自身完全可以独立经营，就应让其参与到市场竞争中。

 

　　“当收入清算不公平，委托管理费用不透明时，又有哪个部门出来制订公平透明的政策呢？”在杨俊社看来，人们对于合资铁路诟病较多的还是收入清算这部分。由于政策的不配套，即使是一些赚钱的铁路，投资者进来心里也不踏实。因为相关的收费不透明，一些收入清算和委托管理费用的收取都没有依据。从这个角度看，国家应该有权力部门出来制订相关的政策，包括制订相关的指导价格，对成本核算、收入清算以及委托管理费用的收取进行规范。

 

　　一直以来，业内人士多用“打开门投资，关上门管理”来形容合资铁路公司的投资建设和运营管理状况。路地双方在组建合资铁路公司时，按照现代企业管理制度，设立了股东会、董事会、监事会和经理层行使决策监督权力。但从10年经营实践看，省方出资人代表的管理、监督职能流于形式，合资铁路公司内部没能形成符合现代企业发展方向的目标机制、决策机制和约束机制。

 

　　祁榕对此分析指出，刚刚结束的十八届四中全会，明确提出了社会主义市场经济本质上是法制经济。国家保护企业以法人财产权依法经营，自负盈亏。可见，合资铁路公司争取以法人财产权依法自主经营是受到国家政策和法律保护的。当前，要按照《公司法》相关要求贯彻执行现代企业制度，建立健全铁路公司法人治理结构，通过科学构建实现股东会、董事会、监事会和经理之间的平衡与制衡，才能更好地维护出资人的利益。此外，在修法中还要明确合营公司的权益，要依法核算，要按照现代企业制度办事。

 

　　据业内人士透露，在现行的铁路管理体制下，投资铁路建设缺乏相应的盈利模式，运输市场体系架构不合理、不能自主经营和展开公平竞争等障碍就像一道道“弹簧门”和“玻璃门”摆在投资者的面前，而这也是社会投资进不去或即使进去也会想办法退出的主要原因。早在2006年8月，国内首条吸纳民营资本参与建设的浙江衢常铁路就出现了“国”进“民”退现象。

 

　　国家发展改革委综合运输研究所交通产业和政策研究室副主任李堃对中国经济导报记者介绍说，只有口号性政策，没有相应的制度机制保障和盈利模式，社会资本是不会投资铁路的。从实际情况出发，各省应以特许权、投资补助、贷款贴息等措施来鼓励社会资本投资建设省（市）的铁路项目。目前看，一种模式是在政府与企业合资的基础上，以一定数量的土地出让或联合开发来吸引社会资本参与；一种模式是

 

　　PPP模式，即采取政府政策支持以及政府资本金参与的方式，吸引社会资本在政府购买服务协议支持下以公私合营的方式来建设城际铁路。

 

　　“随着国资国企改革的深化，铁路体制将会迎来实质性的改革。”祁榕表示，铁路网运分开将是必然的趋势。正如当年的电力体制改革一样，从绝对垄断到放开投资限制；从电厂统一委托经营，到厂网分开，电力企业自主经营，自负盈亏。合资铁路也终将走向网运分开、自主经营和自负盈亏。目前，铁路投资已经向地方政府和社会资本放开城

 

　　际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。对于铁路投资公司来说，当前还要及时做好投资建设与自主营运的准备。

 

　　祁榕分析认为，对于效益好的合资铁路，今后要千方百计地争取上市，推动优质资产通过上市来融资。要通过股权置换等有效措施，加快推进京沪、沪杭、合武、武广等一批资产界面清晰、经营状况良好且具有较强盈利能力的合资铁路实现上市，从而树立合资铁路建设运营的新标杆。

 

　　中国经济导报记者获悉，根据国务院部署和要求，国家发展改革委近日已经牵头成立了基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组，部署进一步深化立法重点问题研究，加快相关立法进程。