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轨道交通时代下的政策需求

发布时间:2016-08-10 08:49:40 编辑:gaoweinew
本文摘要:自从2008年世界金融危机以来,我们国家进入了一个转型发展的时期,提出了五大发展理念。


  很高兴来到温州这样一个美丽富饶、富有改革开放进程的滨海城市,也很荣幸受到邀请来参加本次论坛与各位进行交流。我想跟大家交流的议题是"轨道交通时代下的政策需求",在这块我想主要说两方面问题,一是为什么称之为轨道交通时代,二是政策需求到底在哪里。

  自从2008年世界金融危机以来,我们国家进入了一个转型发展的时期,提出了五大发展理念。在该理念指导下,交通作为基础性的产业,将继续发挥经济社会的支撑和引领作用。在交通领域来看,轨道交通是作为一个交通绿色转型的重点,作为交通改革创新的前沿,也作为一个服务民生的重大工程,正在迎来一个轨道交通时代。我在这里也想利用这个开场白给大家说一下,"十三五"期甚至更长远的一个时期,轨道交通发展绝对是一个重大的利好消息。

  首先看轨道交通时代这块,为什么轨道交通时代称之为热土,我想从几个方面给大家做一个解释。

  (一)从投资来看,从"十二五"或者说进入"十三五"期以来,整个交通固定资产投资总体呈现水路"退烧"、公路稳健、民航散余热,轨道是一个增长点。从这个表中可以看出,这是2016年上半年交通的投资总额与同比增幅,可以很明显地看到。虽然水路、民航这块投资增长速度比较快,但是它占比太小,没法拉动起来,所以投资重点仍然集中在轨道和公路这方面,所以说轨道应该是未来的增长点,公路在"十三五"期应该是稳步甚至下减的趋势。

  看一下这几个数据,可以看到左边是2015年的,右边是2020年的。铁路现在是12万,2020年要做到15万;高铁现在是1.9万,2020年要做到3万公里;城市轨道交通这块目前国家批复的城市规划这块已经有44个城市,已经有26个城市开通了,而且运营里程3600公里,这是一个大数,我们期望2020年能达到6000公里的水平。在城市轨道交通这块,刨去在建,至少还要兴建1500公里,大轨道每年要投8000亿,在轨道交通每年至少要投200亿,这是一个巨大的数据。

  (二)看一下量,支撑未来轨道交通发展的量到底在哪儿,支撑力到底在哪儿?我们客运量有无这么大的需求。这些年我们在做的很多工作里头,包括交通结构转型、人口城镇化红利、客运公交化都是轨道交通发展的动力。在这里头我们国家对2020年的城镇化标准也有一个规划,60%以上,1亿人口100个,100万人口以上城市200个。

  下面这张表,我估计简单看不出东西来,但是可以看几个特别有意思的东西。

  铁路这块客运量规模上半年增长了13.6%,但是公路这块下降了6.9%,上半年GDP增长了6.7%。按理来说整个交通,尤其是公路对经济增长是正向推进,由于铁路客运量基数小,公路客运量基数大,所以公路客运量下降无法弥补铁路客运量的增长。这一部分消灭客运量到去哪儿了?我们可以看到消灭的就是我们的城市客运,因为城市客运一直以来不作为全社会客运量的一个统计数据,尤其是城市的公交化及城市轨道交通运营这块,这个量就是我们未来的潜力所在,下一步这个量还会增长。我们只是通过这个数据,给大家做一个简单的表示。

  (三)轨道交通发展不仅仅是一个建设,也不仅仅是纯粹交通领域的事情,更多要着力于未来的交通发展一定是一个交通与经济融合的发展。在这里面要关注三个东西:通道经济、枢纽经济、平台经济。通道经济是交通经济带的理念或产业经济带发展的理念,枢纽经济是结合站台开发的城市枢纽发展,平台经济是"互联网+"时代下如何利用交通平台去促进交通经济发展。轨道交通作为一个新经济行业,在"十三五"期,更是在未来的发展时期,整个交通的发展转型要向这个方向去做,不仅仅是在交通领域,只有通过交通和经济的融合发展,才能使轨道交通迎来更好的发展时期,才能使轨道交通成为下一步的发展热点,也能成为经济社会发展的动力。

  这次我想说的是三个方面,从交通时代来说,结合我们国家的"十三五"规划,甚至相关的中长期规划,下一步轨道交通这块的投资热点、投资重点,一是高速铁路(城际铁路),二是城市铁道(地铁、轻轨、市郊铁路等)。这也是"十三五"规划里作为专题去显示的一个方面。从5月份以来,国家发布了很多关于交通方面的一些指导意见,包括三年行动计划、交通与物流的融合发展、客运枢纽厂商的指导意见。这里面都体现了这些理念,一个是融合理念,一个是轨道发展下一步的中心理念。

  对于政策需求这块,跟大家交流一下,尤其突出一下城市轨道交通这块,政策需求很多,着力点很多、问题也存在不少,我想简单归纳一下,代表一些个人想法和意见。作为"十三五"甚至未来的一个发展重点,我们要发展,但是问题也随之而来,都体现在什么方面?一是规划指导方面,二是铁路市场化改革问题,三是投资问题,四是运营管理问题,五是土地问题,这几个问题可能还包括如技术创新等其它方面的问题。

  我来自交通行业,注重从交通自身角度来探究这些问题,把这五个大问题作为突破的一些个人思考。这个问题出现了之后,对于交通政策方面是怎样的考虑?

  1.综合施策。交通及各个行业一直奉行着单独政策出台的问题。这些年开始逐渐在政策理念转型上做一些研究或做一些分析,我们认为交通领域的事情不仅仅是交通问题,还是经济问题、社会问题。我们在考虑轨道交通,甚至交通发展时,不能仅仅针对交通这块出现政策,这样容易犯了头痛医头脚痛医脚的毛病,也有可能交通领域带来的发展,但是损害了国民经济的利益,损害了人民的利益。所以,这一块首先要强调综合施策概念,要统筹考虑各个方面,我们去考虑政策的施行,要从国民经济发展的整体角度去考虑这个问题。在未来国家体制改革的发展方向上,综合施策也应该逐步让大家深入人心,下一步可能很多政策联合出台,甚至是主导牵头出台的一个状况。

  2.重视规划引导。国家在2015年时,发改委出了一个《关于加强城市轨道交通建设管理的通知》。《通知》里面有几个关键词,第一个是"量力而行、有序发展",这是一个基本方针;第二个是建设指导这块,"超前编制线网规划,科学编制建设规划"。这里头有两个区分,从交通引领经济社会发展的角度来说,我们要超前去做;但是从建设方面的角度来说,我们要坚持量力而行、有序发展的方针,要根据各地的经济实力、自身实力、财政收入、经济发展这块去考虑。

  在标准问题上,当时有个"311",即300万人、100万财政收入和1000亿的GDP这么一个数额,很多城市认为该标准过高、过严。当然从标准出台以后,从中资(音)公司研究标准以来已经有十多年了,当时制定的时候有它的逻辑性。当前经济发展时,我们也在研究标准问题,主要是在人口上进行下调,下一步会很快地把轨道交通申请的标准发布下调方面的政策意见,覆盖面将会进一步扩大,基本能覆盖对沿海发达经济省份的主要地级市,可能重点还是在东部沿海那边。

  3.推进铁路改革的问题。说实在,搞交通甚至很多搞民营经济的,对铁路都有很多诟病,我们认为它是一个"拦路虎",是一个体制的"拦路虎",也是一个投资的"拦路虎",所以下一步很多问题的根源上都可以从这个角度去解释或剖析。当然铁道部、铁通这边这么多年在铁路发展上确实有很大的贡献,但是我们不得不承认下一步在交通领域改革的重心绝对是铁路,这是毋庸置疑的。不管从上次"两会"开始有专家发表铁路改革的个人意见也好,国家这么多年一直在推铁路改革,也相应向国务院报过好几版的铁路改革意见。总体思路来说,不管是大区制也好,还是网运分离制也好,总体的思想还是网运一定要分离,总的思路是这样。

  我们希望能达到一个目标,一是希望铁路行业清算透明,这是引入投资的一个重大"拦路虎",如果能够把铁路清算透明做完的话,那投资进入才会像公路那样蓬勃而发。这块重要的是铁路改革,这个事情谈起来也很多,我想也不展开去说了。

  在铁路改革里面可以看到这么多年来,国家也出了很多政策,像敦促国家铁路局、铁通公司改革。包括2015年出的《进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》,里面就很明确的意见,下一步发改委也会根据《意见》,进一步加快与交通部、铁路总公司进行协调,力推他们进行几个方面:

  一是铁路局一定要加强对铁路投资和运营市场的监管,向社会资本全面开放铁路的领域,在资本进入、项目审批、运营管理、经营决策、投资收益、税收等方面推进同资同权。同资同权实际上针对社会资本来说的。

  二是铁路总公司要实现清算透明、标准收费公开。

  三是发改委最近也在做这项工作,希望能够推进一些具备条件的城际轨道、市郊铁路、资源性开发以及支线铁路开展自主运营管理,希望在体系里面能够独立出来。这些铁路普遍具有一些特征,跟大路网的联系不是那么密切,有条件也具备条件去推进运营权尝试。

  4.投融资也是重中之重,也是大家关心的一个问题。投融资这块这么多年,包括在转型经济交通时代的时候,各地政府、企业都在喊投融资问题,投资渠道单一、融资难度加大等。现在钱从哪里来?轨道交通这块奉行的还是以政府投入为主,这是肯定的,至少在基础建设这方面是政府投入为主。这里面也包括了中央预算、专项基金,也包括地方政府,目前时下流行的是组建一个地方平台公司,去成立一个专项基金代表政府出资去做这个事情。三是银行,银行由以前分散的银行支持体系改成现在的银团支持体系。四是社会资本,从2010年以来国家相继大概发了五个文,关于鼓励社会资本进入铁路领域、建设领域或社会投资领域这块,也是国家在这块的中心所在。

  最近2010-2015发布了几个关于鼓励社会资本进入铁路领域的一些相关意见。今年李克强总理布置了一项调研任务,专门针对上半年社会资本投资下降问题做了一个调查,我们委基础司也一块奔赴了我国具有改革开放前沿的省份,像浙江、湖南、广东这些城市都进行了一些重点调研,对投资、融资问题也做了一些重点梳理,并向国务院提交了我们认为的一些解决方案和建议。

  下一步从中央政府角度说,主要是在这几个方面做工作:

  一从资金支持。在"十三五"时财政部、交通运输部还会进一步加大预算资金支持和专项资金和支持力度,这不容置疑。尤其我们要在社会资本这块作文章,我们要力促财政部、交通运输部把门槛降低下来,去简化一些申请程序,去同等支持民营资本项目,让民营资本能够更好地获得中央资金的门槛。

  二是政策效应。现在社会资本很大一个着力点是在PPP这块,也做了很多努力,国家也发了两个文,一个是财政部,一个是发改委。这两个文之前互相有交叉,也有一些不同的地方,下一步要在这两个文的基础上尽快强化两个部门政策的协调和统一,尤其在实施方面做一些努力,还会尽快推进PPP立法。

  三是铁路改革。

  四是推进示范效应。现在国家推了八个示范项目,包括幸福基金应该算九个。这八个项目里面有4个高铁、3个城际,1个地方铁路。我们下一步的任务是把这几个项目探索一下,赋予它更多的开放、更多尝试的权利,希望能形成一个全国可复制、可推广的经验。在经验基础上,像搞自贸区一样,我们要把政策推广复制。上头来调研的时候,我们任司长也对浙江省几条铁路,包括温州S1线的模式,一个是基金的模式,一个是PPP网运分离模式以及S1基金模式做了一个很大的肯定。

  地方政府可以做的文章主要是这几个方面:

  一是突出基金引领作用。现在全国很多省份都出台了铁路建设或铁路发展基金,类似基金的模式,希望通过基金的模式能够促进轨道交通发展,能够给轨道交通带来更大的投资。

  二是组建平台。像广西、浙江、湖南都有自己的平台公司,而且把平台公司由原来资金的运筹、投资的角色变成一个资产运营的角色。

  三是探索投资模式,包括PPP、银团、股权等。

  基金模式这块,目前广东省盘弄400亿元,湖南省提出了一个100亿的盘子。目前政府资金占大头,我们也希望通过这种模式能更加鼓励发展,所以我们要在铁路基金上面做几个文章。

  第一个文章,我们要对地方铁路发展基金公司收益的企业所得税、设立优先股、发行公募基金等给予与国家铁路发展基金同等的支持,这是我们下一步要做的工作,希望能够在同一个起跑线上进行竞争。对于社会资本、银团,他们关注的角度跟政府不一样,他们更关注我的项目到底能给我带来多少收益,我一定要有收益保障;再者是跟大铁路进行衔接时一定要清算透明,这样才能保证我的收益。

  最近尤其是浙江省探索了几条铁路,基本上探索了一个网运分离的PPP模式。举个例子,杭温铁路。杭温铁路基本是把土建和运营管理剥离开,土建由政府主要出资进行运行,而土地的综合开发主要交给企业去做,这样就形成了运营企业主要承担日常的运营维护、成本支出,这样就避免了较大的资金占压,尤其是铁路的庞大资金给运营企业带来的压力和巨大的财务成本,主要从这个角度来说。我们希望在整个项目的全寿命周期上进行考虑,这样能充分保证项目达到一个可持续发展的角度。在投融资方面,主要是这么一块。

  最后我想再说一下运营收益的问题。轨道交通运营在目前体制下能够找得见或看得见的收益主要是两块,一是通过政府的运营补亏机制来实行,二是通过土地开发进行的交叉补偿。在运营补亏机制上看,下一步重点一是要完善公共交通运营补贴实施的一些机制,包括补贴的标准、服务条件去探索。二是我们还在研究运营补贴基金的问题,目前处于研究之中,还没有下一步的具体问题。我们正在开展这个,希望通过补贴基金的模式能够分担一部分地方政府压力。

  在土地开发这块,2014年时国务院办公厅也发了一个《土地综合开发的意见》。在《意见》里也谈到了加强土地开发的理念,包括今年发布了关于客运枢纽这块的一个《实施意见》里也明确了这些方面。在土地综合开发方面目前存在很多问题,一是土地哪里来,二是土地给谁,三是土地在运营这块是多大标准,这是我们下一步的工作重点。

  在这里头,发改委、国土资源部都在研究实施细则问题,主要是明确规划主体、土地供应方式、利益分配机制、协商机制以及风险分担机制。我们希望能够通过土地综合开发拉进一步提高轨道交通建设或运营管理有实际可操作性,这样也能从另外一个方面给轨道交通实施一个政策上的综合补偿。这个政策目前已经几稿了,最近还在进行修订,我估计也快了。

 

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