铁路分局撤销争议 一场没有触及核心的改革？

争议频大，震荡颇大，仍没有触及最核心的政企分开的改革，被担心成为一次“费力未必讨好”之举

　　退休多年的北京铁路分局职工颉江深猛蹬着一辆自行车，赶到了他非常熟悉的那座办公楼前。“我知道今天要摘牌子，特地过来看看。”他说。

　　2005年3月25日下午4点，两名工人正在拆卸“北京铁路分局”的牌匾。一些员工拿出照相机准备记录下摘牌的瞬间。另外一些收拾好行装的人从楼里走出——他们将告别这个工作多年的地方。

　　北京铁路分局成立于1950年3月。整整55年后，这个全国成立最早的铁路分局与全国其他40个铁路分局一样，被宣布撤销。与此同时，全国铁路系统将有2万名员工面临着分流。

　　决定是在七天之前宣布的。3月18日，在全路电视电话会议上，铁道部部长刘志军称，“为适应铁路改革发展新形势的需要”，撤销铁路分局，实行由铁路局直接管理站段的体制。

　　撤销分局的消息早有传闻，但此刻一言既出，很多员工仍感突然。“连托人找关系的时间也没有。”更多的人表示无法理解这一决定，“不明白撤销分局究竟有多大的意义”。

　　分流：理解与不解

　　铁路员工们的“不理解”，首先来自与撤局相伴的分流。

　　铁道部一位官员在接受《财经》采访时强调，此次改革举措“并不存在人员下岗的问题，因而也不存在补偿问题”，但撤销的41个分局，毕竟涉及职工约两万多人。他们大多将面临重新安置。

　　在这次铁路改革中，除了撤销原来15个铁路局管辖下的41个铁路分局，还将新成立太原、西安、武汉三个铁路局——这18个铁路局将实行直接触及各站段的“扁平式管理”；与各级机构相配套的铁路公安局、检察分院和中级法院也随之撤销或合并。同时，在太原、武汉、西安以外的原分局所在地设立办事处，负责运输安全检查监督工作。

　　铁道部宣传部长王勇平告诉《财经》，关于原分局职工干部的调整将分为几种情况：除了到达退休年龄的，一部分进入路局机关业务部门，一部分到客运专线公司筹备组，一部分分流到铁路系统的多元经营企业；还有一部分干部将留在办事处工作。此外，各个铁路局将通过其他渠道和方法安置员工。

　　铁道部部长刘志军强调，在改革中要稳定基层，不鼓励将干部分流到基层站段。改革期间，现有铁路局、站段领导班子一律不动；除新成立的三个铁路局，其他铁路局管内的分局党政“一把手”一律就地改任办事处主任和党工委书记。

　　然而，目前仍显“粗线条”的规定之下，很多员工对个人的未来怀有疑虑。北京铁路分局原有员工1000多人，改为北京铁路办事处后，大概只有80人左右。原北京市铁路分局的员工透露，到目前为止，分局三分之一的员工还在待岗等候安排。已经安置的人员中，包括直接划归路局的调度、财务、党政宣传人员，另一部分人已确定下站段。

　　其他省市的人员分流也在进行。上海铁路局宣传部一位官员告诉记者，此次他们撤销了所管辖的上海、南京、蚌埠、杭州四个分局，改由上海铁路局调度直接指挥行车；涉及分流的干部职工3000多人。目前分流的方案已经确定，正在逐一安排与员工谈话。

　　沈阳铁路局宣传部的一位工作人员介绍，原长春铁路分局将变更为沈阳铁路局长春地区办事处。作为沈阳铁路局的一个派出机构，它的工作职能仍然是负责与当地省、市政府的协调工作，与原来没有太大区别。

　　自20世纪80年代以来，铁道部撤立分局的尝试并不鲜见。1983年，铁道部一次性撤销了齐齐哈尔、吉林、锦州、武汉、太原等铁路局；1984年撤销西安铁路局；其后又撤销了昆明铁路局；1986年始，陆续撤销了21个铁路分局。90年代，昆明铁路局恢复；南昌铁路分局升格为铁路局；2002年全路刚刚将客运公司组建完毕，事隔一年又将其全部撤销。这一时期，铁路分局总数已由1986年的62个减少到41个。

　　在员工们看来，铁路系统这些年分分合合，机构不断撤销或合并，未来之路恐怕还有待观望。

　　为什么撤销

　　员工们对于撤销分局的意义看得现实，铁道部则将之视为一项重要的改革措施大力推进。铁道部一位官员告诉《财经》：“铁路局直接管理站段，减少了运力配置的中间层次，减少了职能交叉的内耗，也减少了运输成本，效益肯定会更大地释放和提高。”

　　长期以来，中国铁道系统实行四级管理的体制，即铁道部下施行“铁道部—铁路局—铁路分局—站段”的管理。“铁路局和铁路分局两级法人以同样的方式经营同样的资产，机构重叠，职能交叉，效益低下，制约铁路运输生产的发展。”铁道部宣传部长王勇平这样作了概括。

　　管理人员过多是困扰中国铁路管理体系的一个难题，也被认为是此次推动铁道部决心撤消分局的一个原因。据铁道部的数字，2003年，中国铁路平均每营业公里用工23.88人，相当于德国的3.5倍、日本的5.5倍、法国的6.5倍、美国的30倍。

　　铁路专家、北京师范大学教授文力告诉《财经》：“目前铁路分局已经没有设立的必要，这是技术变化带来的企业组织结构的一种调整。”

　　例如，随着通信信号设备的更新换代和机车动力的提升，主要干线客运机车交路已经由过去的不足500公里延长到900多公里，直达特快列车的机车交路已经达到1500公里左右，直通货车的机车交路已经由过去的不足280公里延长到500多公里，客货车辆安全运行的保障距离也大幅度延长。一个最为明显的例子是，从北京到杭州或长沙，都出现了一站到达的车，根本不用更换机车头。

　　铁道部正是在这样的背景下开始酝酿撤销分局的方案。

　　今年3月全国“两会”结束后，铁道部专门安排了一套班子研究改革方案的可行性。3月13日，铁道部党组召开会议，随后又召开了部长办公会议，研究撤销分局的方案。3月18日，改革方案付诸实施。

　　据铁道部统计，经此改革后，全路的站段数量减少了约30%，据估计，每年将节约各项成本11亿元。

　　新一轮铁路改革上路，究竟能否达到“改革提升效率”的目的，很多业内人士和专家仍有不同见解。

　　据悉，呼和浩特、柳州两个铁路局此前曾率先撤销铁路分局，其他一些铁路局也零星地进行了撤销部分分局的尝试，目前效果还不明显。

　　北师大教授文力对《财经》分析，一些铁路局撤销分局后，依然维持着较高的亏损额度；铁路职工的收入从纵向比较，七八年来并没有明显变化；从横向比较，铁路职工在各行业中的收入也并不高。“在验证之前，我们还只能说，撤销铁路分局会提高效率是一种假设。”

　　国家发改委综合交通运输研究所副所长汪鸣指出，铁路改革涉及投融资体制，涉及建设机制，涉及建成铁路以后的运营权划分以及运营收入利益的划分，诸如此类，并不是撤销分局编可解决的。“现有的这种方式在多大程度上能够解决建设和运输的问题，还无法作出判断。”他说。

　　疑问与实质

　　撤销分局后，各铁路局的管理半径要比原来的“分局时代”大得多，一旦出现事故能否及时处理，将对全国铁路系统形成考验。一些专家对此次改革是否经过技术安全上的论证表示担忧。

　　由此，铁路局的职能问题又一次被提到日程。撤销铁路分局后，铁路局既是管理者也是经营者，承担着行政指挥、站段管理、站段客运等多重任务；他们不仅掌握着多条线路的调度运营权力，还要负责所管辖范围内所有站段的预算和决算等日常业务，工作量增加了许多倍。

　　有专家认为，这也将带来成本的上升，与撤分局带来的成本节约很可能“互有抵销”。“铁路人员要频繁地和铁路局打交道，撤销分局以后，铁路局辐射半径都在几百公里。差旅增多、时间消耗都有可能造成交易成本的提高。”

　　以北京铁路局为例，改制后接管了以前北京铁路分局、石家庄铁路分局、天津铁路分局的业务。现在路局必需直接面对约200个站段。

　　一位较早提出铁路“网运分离”方案的铁路专家认为，这次撤销分局也许不无意义，但在铁道系统内造成的震荡极大，且远未触及铁路改革的实质，总的来说是一次“费力未必讨好”的尝试。

　　2000年，在时任铁道部部长傅志寰的推动下，铁道部曾经推出“网运分离”的试点，试图将具有自然垄断属性的国家铁路路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输分离开，组建国家铁路路网公司和若干客、货运公司。这一方案随着傅的卸任而告流产。

　　在以刘志军为部长的新一届领导班子任下，铁道部于2003年初又向国务院提交了一份新的铁路总体改革方案，被业内称为“网运合一，区域竞争”，但终未获得批准。

　　时至今日，铁路改革一直停留在“主辅分离”、“撤销分局”的层面低调徘徊。

　　北京师范大学教授文力认为：“目前铁路建设和经营资金极度短缺、行政垄断日益强化、计划经济体制毫无松动、社会对铁路的满意度不高等现象，其根源在于政企不分。”

　　“分久必合，合久必分。”铁路撤销分局的消息公布后，一位读者在《财经》网站上发表评论说，“仅限于机构的来回撤并决不是真正意义上的改革……关键还是铁道部如何定位。当前铁路运输企业仍然是行业主管部门的行政附属物。仅仅在路局、分局、站段的规模大小上改来改去，这样的改革都是一句空话，反而造成基层单位人心浮动，思想涣散，不知道谁明天干啥，对工作有百害而无一利。”

　　“铁路整体效率低下的最深层次原因是政企不分，而不是分局的存在。铁道部具有政府和企业双重职能，既是行业的行政主管部门，又直接经营铁路运输企业，铁路运输企业的各项主要经营权大体集中于铁道部，而铁路运输企业既非法人实体，亦非市场主体。”发改委运输研究所副所长汪鸣此番直言，与前述网友的感喟实为呼应。