城市轨道交通是大城市公共客运交通的骨干，是大众化、大运量、独立专用轨道的城市客运系统。同时又是城市的大型基础工程，所以它在城市建设总体规划中占有十分重要的地位，并且对城市建设和规划发展具有明显的导向作用。城市快速轨道交通线网规划作为一项城市总体规划的专项规划，在世界范围内都是一个新鲜的课题。虽然中国对线网规划的研究起步较早，但受理论体系的制约，进行现代意义上的线网规划却是在上世纪90年代后期才开始的。那么，中国城市轨道交通线网规划发展至今已历经数载，从最初规划的产生、发展到今天逐渐步入成熟阶段，其间大致经历了怎样一个过程？带着对国外城市轨道交通线网规划发展状况，中国城市轨道交通线网规划所涵盖的内容，轨道交通线网规划对城市未来发展的影响等一系列问题，记者近日专访了建设部地铁与轻轨研究中心副主任秦国栋先生。

    自1863年伦敦建设世界上第一条地铁线以来，世界上城市快速轨道交通建设已有130多年的历史，目前已有43个国家的320座城市修建了轨道交通，其中115座城市修建了地铁，有一些大城市已经形成了比较完善的快速轨道交通网络系统。据不完全统计，现在城市快速轨道交通线网总长达到100公里以上的城市已经达到15个，最长的巴黎线网，整体规模已经超过550公里。在这些城市线网建设飞速发展的同时，各个城市对线网规划的认识是不同的。为此，记者经过多次约访，有幸采访到了建设部地铁与轻轨研究中心副主任秦国栋先生，针对中国城市轨道交通线网规划一些热点话题做了如下访问。
记者：首先请您介绍一下中国城市轨道交通线网规划产生的背景及意义？
    秦国栋:我国城市轨道交通线网规划工作很早就开始了，进入上世纪90年代，线网规划工作开始走向正轨。一个城市要建设轨道交通系统网络，通常并不是一、两条线，尤其对那些特大城市更是如此，像北京、上海、广州等，这些城市的轨道交通线网通常是由几条或十几条线路构成。一个如此复杂的网络系统，是非常有必要进行统筹规划的。轨道交通在城市中的地位和作用，网络中各条线之间的关系、换乘关系、维修基地、建设的前后顺序以及轨道交通于其他交通方式的综合协调等，都需要在规划中解决。如果我们从轨道交通线网规划本身来讲，我国已经形成了一个基本稳定的规划模式。
记者：城市轨道交通线网规划包括哪些方面的内容？
    秦国栋:几乎所有拟建轨道交通的城市，目前来说，通常要做的第一件事就是城市轨道交通的线网规划。在这个线网规划的指导之下，按照国家的有关要求和建设程序，再做轨道交通的建设规划，以及后续的可研及相关设计工作。
    作为轨道交通线网规划，其主要内容大致分为如下方面：一是要明确轨道交通系统在城市里面的定位、功能以及发展模式。也就是说轨道交通建设完成以后，它要做什么和起到何种作用？在城市整个交通体系中，轨道交通处于怎样的地位？一个城市应按照什么样的模式来发展城市轨道交通？这些都是线网规划要回答的问题。第二就是要着重解决轨道交通线网布局的问题。也就是说这个网怎么布置，应怎样与城市用地发展和城市的空间布局结合起来，线与线之间的关系怎样，轨道交通线网和城市用地、城市空间、城市的交通枢纽、城市主要的集散点存在着怎样的关系，以及轨道交通的本身，比如车辆段、停车场这些设施的用地布局等，都是需要线网布局来解决的问题；三是要提出轨道交通这个线网本身的一个设施的用地控制性要求，比如说有些车辆段、停车场，这些用地都是很大的，应该在用地方面给予保障。在具体的规划工作当中，不同的规划设计单位有不同的做法。
    记者：国外城市轨道交通线网规划发展的历程及现状？
    秦国栋:坦率地说，没有对国外城市轨道交通发展的历史进行过系统的研究，只能根据接触到的一些资料谈些看法。目前有一些国外咨询公司正在中国内地开展轨道交通规划的咨询工作。由于不同的国家有着不同的城市发展历史，特别是在城市轨道交通建设方面，世界上城市轨道交通比较发达的国家都有着较为漫长的历史，比如说欧洲，这些城市轨道交通历史悠久的国家很多是经过几十年发展过来的，在最初的建设阶段并没有一个很完善的建设思路，就是说没有按照我们现在这样的规划思路来进行规划。目前国外一些主要的发达国家城市的城市轨道交通系统已经基本稳定，已经不需要象我们这样再做系统的的线网规划了。
    记者：您认为国外轨道交通线网规划水平情况如何？我们从中有无可借鉴的地方？
    秦国栋：在主要发达国家的城市，其轨道交通系统基本上都是经过漫长的时间形成的。逐条线的发展到最后的汇集成网，形成网状之后，他们在反过来检讨这个网，并且从规划的角度来认识这个网到底合不合理，然后在进行局部的一些调整，这些做法都和我们的做法不同。国外规划做法和他们轨道交通发展的背景有着很大的关系，比如说欧洲一些国家的轨道交通有近百的历史，经历了漫长的发展过程才形成了现在的网络。而中国则不同，交通需求的压力很大，需要在较短的时间内形成基本网络，轨道交通的建设从一开始就把城市从近期到远期的网络布局理清楚，这些做法和国外都是有所不同的。当然，我们的规划也并不是一成不变的，我们也有着一个不断修编的过程。
    记得我们去俄罗斯圣彼德堡的时候，他们也做了一个轨道交通的规划，规划期是五年，相当于我们的近期建设计划。当时我们提出了一些问题，因为对于地铁建设而言，五年通常是一条地铁建设的工期，那么五年之后的事情，以及更长远的规划有没有考虑？他们说对此没有考虑，而且也没有必要考虑，五年后会有很多的事情发生，所以有些事情只能到时再说。也就是说，我们之间对规划上的认识是有区别的。实际上，我们的规划与前苏联有着极为相近的理念的，但和西方国家的一些规划理念还是差距很大的。就国外规划而言，我个人觉得他们的一些理念也是值得我们借鉴的，但其一些具体的做法如果用在我们国家的规划上却不一定会适用。
    目前我国有很多城市也请一些国外的咨询公司做线网规划，或咨询一些与规划相关的问题。可以说，从规划成果的角度来看并不理想。为何出现这样的结果，我认为，首先国外公司的规划做法与我们国家目前的发展阶段还不相适应。其次，他们介入中国的时间较短，对我们整个城市的发展历史和未来把握掌握的并不是很清楚。当然，从他们的规划理念、思维方式，或者站在国外轨道交通发展比较成熟的角度来看轨道交通的规划及设计问题，是有很多地方值得我们学习的。现在境外的咨询公司并不只是为他们本国的市场服务，他们也面向了新兴的市场，他们的技术思路也是不断进步的。看境外公司所做的规划成果，感觉思路是有区别的，有些是我们没有想到的东西，有些理念值得我们借鉴。比如快线的概念，就是说城市比较大的情况下，应该有一条快线来连接中心区和外面的一些组团，是快速通过的一个交通方式，是非常值得我们借鉴的观点，但我们目前因为各种原因难以实现。但若干年之后也很难说不会反思，因为规划是一个动态的过程，特别是远期的规划，我们现在的认识还不可能全部把握三五十年后的城市发展。随着时间的推移，我们的规划可能就会有很多问题需要调整，这些都是很正常的。我认为，就从目前我们的规划体系要求来看，无论从理论方法上或从成熟度而言，在规划水平尚，我们是领先的。也就是说，在技术层面上，做我国内地的城市轨道交通规划，我们还是有一定优势的。
    记者：城市轨道交通线网规划在中国有着怎样的法律地位？线网规划与建设规划之间有着何种关系？
秦国栋：城市轨道交通线网规划目前还不是一个完整意义上的法定规划。国务院办公厅在2003年81号文件要求，拟建轨道交通的城市就必须要做轨道交通的“建设规划”，并不是要求做线网规划，但在实际操作过程中，各个城市都做线网规划，这是技术上的需要，线网规划需要由城市政府来审批。国办2003年81号文中，对轨道交通的建设提出了一些指标性的要求，例如对城区人口、国内生产总值、地方财政一般预算收入，轨道交通高峰时的断面客流量等，都有明确要求，这些实际上是各个城市申报轨道交通建设项目的一个前提条件，并不是一个做线网规划的前提性条件。
    在轨道交通的建设规划中，按照国办文件的要求，第一要有城市轨道交通远期的发展目标，实际上就是一个远期的规划，主要内容包括轨道交通的功能、定位、规模和布局等宏观方面的目标。第二要包括近期的建设目标，现在已批复的十几个城市近期是到2010年到2015年，也就是十年左右的时间。建设的规划经国务院审批之后，近期的建设项目就视为立项了。我们现在所讲的线网规划和我们提到的建设规划是两个不同的文件。轨道交通线网规划作为建设规划的支撑性文件是必须要有的，而且也需要由城市政府来批准。建设规划的支撑性的文件很多，包括城市总体规划、综合交通规划（这两个是依据）、线网规划、轨道交通沿线的土地利用规划以及环境影响评价等。这些支撑性的文件只是让建设规划更为合理、更为完善。建设规划项目虽然有一部分规划内容从技术内容方面包含了一部分的项目线网规划的内容，但这是必须的，这两个规划是不能相互替代的。
    记者：请您谈谈我国目前已经开展轨道交通线网规划的城市情况？
    秦国栋：目前我国内地开展轨道交通线网规划的城市的具体的数目很难统计，因为一个城市轨道交通线网规划并不需要上报中央政府审批，只有做完线网规划，进入到实质性的实施阶段，比如说到建设规划这个层面才会报到中央政府。我们现在也没有这方面的信息汇集制度。据我所知道的情况大致如下，由国务院批准建设规划的是14个城市，如果加上北京共有15个城市。而报到中央政府有关部门的的建设规划，大约还有五六个城市，加起来大有20多个城市，也就是说他们都进行并完成了轨道交通的建设规划。此外，还有一些正在做线网规划和建设规划的城市还有十几个，总共有三四十个城市可能在开展这个方面的工作。我们目前承担的线网规划和建设规划的城市有郑州、东莞、贵阳、株洲等。
    记者：请具体谈谈城市轨道交通布局与城市土地利用的关系？
    秦国栋：轨道交通线网规划要和城市的土地利用规划有机结合，我们在规划中都是遵循这个原则的，但是从轨道交通线网规划到轨道交通最后建成，具体的实施环节中可能还会有一些问题会出现。比如说先后次序的问题，一些轨道交通通车之后，很长一段时间内客流不饱满，实际上就是土地开发的时序和强度与轨道交通建设的时序不匹配。我们从轨道交通布局来讲，最重要的就是要考虑和城市发展相协调。在城市规划中，土地利用和城市空间结构的发展与轨道交通是密切相关的。我们在做轨道交通布局的时候，就要对城市的土地利用和个城市的空间发展有一个深刻的认识，就是说，城市轨道交通是城市的重要组成部分，我们不能脱离城市来谈轨道交通。我们现在也有一些规划设计单位更多考虑的是工程上的问题、设计上的问题或者是建设上的问题，在轨道交通规划中，存在着轨道交通与土地利用的脱节现象，虽然总体原则是一致的，由于不同单位技术素养和侧重点的差异，在具体规划过程中会存在很大的区别。交通方式与土地利用模式之间的协调关系，说起来很简单做起来很难。实际上我们做轨道交通规划就是要寻找一个土地利用开发和轨道交通建设相互协调的一种共赢的局面。这是我们追求的一个目标，但是轨道交通建设城市建设土地开发分散在不同的部门之间，受各种各样条件的制约，真正的建设过程中是很难达到这种平衡。
    记者：如何理解线网规划的合理性及设计理念？
    秦国栋：做轨道交通线网规划是有前提的，这个前提就是对城市未来的发展有一个预测，这里面包括了人口、经济和空间布局，但也许过了几年之后，由于各种原因城市并不是按照原来的预测发展的，和我们原来的预计并不一样，这个时候城市规划本身就要作一些调整，相应的轨道交通规划也要重新调整，这个过程是需要的。至于建设过程中一些局部的调整也是正常的，线网规划时走的这条路，建设时走相邻的那条路，有几个车站位置做了些调整，或者增减了一些车站，这些小范围的调整也都是正常的，这是因为规划设计的深度不同，这不是规划对错问题，而是正常的调整和变动。
    通常我们线网规划的理念是在旧城区轨道交通主要考虑缓解城市交通拥挤，在新区主要考虑引导城市的发展。因为城市发展与轨道交通是相辅相成的，一般来说线网规划前要先有一个城市的规划，这基本上是一个相对稳定的方案。然后再开始轨道交通的布局，布局布完之后反过来又会对用地布局提出一个建议，通常会进行一个局部的修正。在做轨道交通建设规划的时候，通常要有沿线的土地控制规划，做这个规划的目的就是要解决两个层面的问题，一个是要解决轨道交通本身用地的问题，就是轨道交通的规划路线和车场等用地的保障。第二个层面就是解决站点周围土地的利用问题，就是土地利用的调整，用地按照原来的规划可能会出现不适应的问题，不适应的就要作调整，包括用地的性质、土地的开发强度，比如居住用地，提高开发强度人自然就多了，相当于把人都规划到这里来了，这实际上就是按需要设线。从技术上来讲就是我们的线要覆盖主要的交通集散点，主要城市的中心区，包括副中心等等。实际上就是这个道理，交通集散点可能有大量的人的流动，线路就要尽可能的经过这里。”枢纽铆固“就是指用主要的”点“把这个网”铆固“起来，先找城市重要的节点，集散点中心区需要轨道交通线路经过，在布网的时候这些点是要照顾到的，是可能是客流主要集散的场所，无论怎么布线都离不开这些主要节点，尽可能让网发生更大的客运效率。
    记者：线网规划对轨道交通建设以及城市发展起到怎样的推动作用？
    秦国栋：如果一个城市要想科学的合理地建设轨道交通系统必须有要有规划，不是推动不推动的问题，应该是前提，如果说对未来轨道交通的发展不进行统筹的规划，会为今后留下一些隐患。现在做线网规划就是来梳理一下轨道交通将来发展中的各种问题，把他们排出来然后如何解决。我们讲科学发展观，实际上轨道交通线网规划就起到这么一个作用。对于城市来讲也是一样，一个城市的形成发展就要有一个与之相适应的城市的交通体系来支撑和配合。轨道交通对城市的布局有决定性的影响，与城市的空间布局土地利用结合的好，对城市的发展就是一个好的促进，如果彼此脱节就会浪费我们的社会资源。比如说一条轨道交通修完之后长时间处于没有客流状态，社会的大量投资就会闲置，对城市的发展就会造成拖累。线网规划也有其时效性，需要不断的滚动、修编。我不赞成目前的一些做法，就是试图把城市未来50年的事情都想描述清楚，把轨道交通发展方案都确定下来，这是不现实的，也是不科学的。城市轨道交通规划的远期目标应该与城市总体规划的远期目标对应起来，也就是20年左右的时间，对于城市总体规划的远景，也就是20年以后的轨道交通规划，可以做的概念一点，灵活一点，留有变化的余地。