中国铁路总公司控制着全国70%的铁路线路里程，剩下的为地方铁路与合资铁路经营。高铁客运1.8万公里的网络则由近200家合资铁路公司占有，然而运营权几乎都是由中国铁路总公司所属的铁路运输企业即铁路局行使。这些高铁公司不管是愿意还是不愿意，在高铁建成后都要委托相关铁路局经营。而高铁公司获得的经营收入却微乎其微。因此，如何处理中国铁路总公司与其他铁路企业的关系特别是高铁公司的关系，直接关系到铁路整个行业是否能够健康发展的根本性问题，也关系到铁路巨额债务是否能够平稳消化的问题。

 

　　从法律上看，中国铁路总公司与其他铁路企业的关系是平等的民事主体关系，中国铁路总公司不具有行政管理权力和对其他铁路企业的支配权，但事实上中国铁路总公司控制了路网调度权，而其他铁路企业不得不受制于中国铁路总公司；中国铁路总公司作为合资铁路公司的控股股东也对公司具有股份控制权，因此，如何保证这些铁路企业能够独立经营、开展竞争是政府监管部门的责任。

 

　　要通过法律手段规制中国铁路总公司的经营行为，避免中国铁路总公司利用垄断地位和控制调度权侵害其他铁路企业的权益；要赋予其他铁路运输企业参与全国铁路调度活动权利确保铁路运力资源能够做到公平、公正地分配；其他铁路运输企业对中国铁路总公司滥用权力侵害自己的权益的行为有申诉控告的权利。对于中国铁路总公司控股的合资铁路公司，其他股东可以根据公司法的规定，对大股东的不当行为进行申诉或者通过司法程序解决。

 

 

　　互联互通，是指铁路运输企业所拥有的铁路线路应当向其他铁路运输企业开放，任何一家铁路企业都不得拒绝其他铁路运输企业通行车辆的要求。互联互通是铁路路网整体性的必然要求。目前，中国铁路线路里程已经达到10万多公里，其中国家铁路拥有线路7万多公里，合资铁路公司拥有2万多公里，还有1万多公里属于地方铁路或者专用铁路。经营这些铁路的企业近250家，仅铁路客运专线公司就达到近200家。这些企业所拥有的铁路线路都是路网的组成部分，如果不能互联互通，各行其是，就不能发挥铁路运输的整体效率。因此，保证铁路线路的互联互通，是提高铁路效率的必然要求。

 

　　铁道部一分为三后，中国铁路总公司实际上控制着全国铁路网，其他铁路运输企业运送旅客或者货物绝大多数需要通过中国铁路总公司控制的线路才能实现人与物的位移，如果中国铁路总公司不允许其他铁路运输企业的线路接入与车辆通行，则其他铁路运输企业将无法进行正常的运输生产活动。因此，在法律上要明确互联互通的原则，明确任何一家铁路企业都应当向其他铁路企业开放线路，确保路网的统一和畅通，以保证路网完整性。鼓励开行直通客货列车，以便提高运输效率。对于违反互联互通原则、限制其他运输企业进入的，要追求其法律责任。

 

　　与互联互通相关的便是铁路经营收入清算，因为互联互通，一方使用另一方的线路和运输能力，产生的费用应当由使用方支付。这就产生了费用清算的问题。既有中国铁路总公司内部企业之间的清算，也有中国铁路总公司以外的铁路企业与中国铁路总公司及其所属企业的收入清算。铁路企业之间的收入清算原则上是企业行为，由产生收入的铁路企业互相清算。但是由于中国铁路总公司一企独大，很可能在清算上不能很好地履行义务，导致其他铁路企业的收入不能及时到位，影响铁路企业正常的现金流和经营活动。因此，铁路企业之间的收入清算规则非常重要。

 

　　在铁路政企分开以前，铁路企业之间的互联互通产生的收入清算执行的是原铁道部发布的收入清算办法，在政企分开后，是否需要由行政机关发布清算规则值得研究。我认为，在铁路政企分开以后，在国家铁路行政机关与铁路企业之间应当有相应的铁路运输生产业务协调机构，这种协调机构既不是行政机关，也不是独立的企业，而是由铁路运输企业共同组成的协会式的社会组织，是行业自律性组织，行使协调各铁路运输企业之间的运输生产事务。类似于美国的北美铁路协会，它的基本职能就是负责协调铁路运输企业间关系，包括运力调度和收入清算，所有的铁路运输企业都是会员单位。协会章程是协会的“小宪法”，重大事项由会员单位按照组织章程共同决定。这种组织架构一方面能够适应市场的要求，增强铁路运输企业之间的业务合作；另一方面，行政机关不参与、不干涉企业的经营活动，将企业行为真正交与企业行使。

 

　　在铁路自律性协会没有成立之前，涉及到铁路行业性的问题还是应当由国务院铁路主管部门(目前为交通运输部)通过行政规章的形式，予以规范。国家铁路局(交通运输部)要通过监管活动，保证规章的实施，以维护铁路运输企业的合法权益。

 

 

　　重组铁路企业是进一步深化铁路改革的必然选择。中国铁路总公司一家独大，形成事实上的运输垄断，这种机制是不符合市场竞争要求的。要打破垄断，必须进行企业重组。

 

　　重组铁路运输企业，一是要坚持有利于开展市场竞争的原则。铁路企业重组要打破垄断，有利于企业之间开展公平的市场竞争。二是要坚持规模经济的原则，要合理确立铁路运输企业所辖铁路线路的边界，以利于重组后的铁路运输企业具有独立经营、自我发展的能力。在铁路运输企业内部，尽可能形成一级产品、一次性收入，减少分界口的运输交接，减少跨界清算的工作量。对于铁路货运业务，应当努力实现市朝经营，大力发展铁路货运专业运输，提倡集装化运输、联合运输，不断提高货物运输效率，提高铁路货运业务的竞争力。

 

　　在重组过程中，要注意改善铁路股权结构，引进战略投资，更新经营理念。按照现代企业制度的要求，设立决策民主、分权监督、职工参与的企业治理结构，保证决策的科学化、民主化，调动职工的积极性，提供优质的客货运输服务。要实现铁路重组的目标，重组路径的选择至关重要。

 

　　专家学者提出过许多方案，但基本上可以归纳为两种：一种是区域性铁路重组，即根据全国经济区域重组成若干个铁路企业；第二种是按照客货运输分离的方案重组铁路企业。

 

　　从国外情况看，美国在上世纪80年代提出振兴铁路的计划，其中铁路重组法案中将客运业务从铁路公司分离出来，设立全国铁路客运公司(即AMTRACK)，货运重组成四家全国性的铁路股份公司并上市，成为营利的铁路企业。客运公司则由国家经营，实行运营补贴，随着经营状况的改善，补贴逐步下降，目前已经基本上做到自负盈亏。日本在上世纪80年代进行铁路重组时，是将全国铁路分为一个货运公司、六个客运公司，这与日本本土货运业的现实有关，铁路与其他运输业的货运业务已经处于充分竞争的状态，因此在铁路货运业内部不需要竞争。相反铁路客运是日本主要交通工具，需要开展竞争，重组时不希望一家垄断。欧洲的铁路重组则以客货分离为主导，按照区域经济模式重组铁路运输企业。

 

　　不管是何种模式，铁路客货运输业务分离，作为重组的方案，是许多国家铁路重组的基本选择。分析其原因，主要还是因为铁路客运业带有很强的公益性，安全投入多，运价控制严，单纯靠客运收入很难实现自负盈亏、自我发展，因此需要国家政策的支持。

 

　　而在铁路客货运一体化情形之下，公益性与市场性混合，考核标准不好统一，很难体现经营管理水平。尤其是高速铁路开通以后，铁路客运公司的巨额债务如果不能得到有效处理，则客运亏损就是无法改变的现实。因此，铁路企业重组的第一步，应当是将铁路客运业务从现有体制中分离出来，重组铁路客运业务，培养铁路客运网的内部竞争能力，不断提高铁路客运服务水平和市场竞争能力。国家要对公益性的客运业务给予政策上的支持和经营上的补贴。铁路客运业务要把社会效益而不是把赚钱作为第一目标。通过不断开发不同客运产品，培养高档、中档旅客群体，改善经营状况，以提高铁路客运的效益。而铁路货运业务则完全可以放开，在整个运输市场中开展竞争。

 

　　上述七个方面，是中国铁路总公司成立后铁路改革需要解决的最紧迫的问题。因为它不仅关系到所有人的切身利益，也关系到这迈出的政企分开第一步能否站稳脚跟。改革的目标绝不是简单地政企分开，而是要在政企分开的基础上，推进中国铁路市朝，把中国铁路改造成为具有独立精神、充满活力的现代企业。因此，中国铁路改革正处于艰难前行的攻关阶段，但正因为其难，才更需要智者。