土地综合开发成为给铁路“解套”的救命稻草
2014-03-17 来源：中华铁道网
本文摘要： 五省开启以地养路融资模式弥补铁路建设资金不足 2月23日至24日，中国铁路总公司（中国铁总）召开资产经营开发工作会议。中国铁路总
五省开启以地养路融资模式弥补铁路建设资金不足
2月23日至24日，中国铁路总公司（中国铁总）召开资产经营开发工作会议。中国铁路总公司党组成员、副总经理彭开宙在对2014年铁路资产经营开发重点工作部署时要求，大力推进资产经营开发，在土地综合经营开发方面取得突破性进展。
按照此前安排，2月25日，中国铁总资产评估项目招标和中国铁总土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标在北京举行。
25日，公开对外招标的中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘正式开标。这标志着中国铁路总公司正式启动了土地开发。据记者不完全统计，目前已经有包括广东、福建、江西、安徽、四川等五个省份明确提出要通过铁路沿线土地开发来弥补铁路建设资金不足。
在今年召开的全国铁路工作会议上，铁路沿线土地资产经营开发也被列为2014年铁路改革的重点任务之一。土地综合开发正成为给铁路“解套“的救命稻草，被寄予厚望，已经在全国多地开花。在国务院文件的号召下，多个地方迅速跟进，出台了配套政策。
当前，如何解决铁路融资难的问题正成为困扰铁路建设各方的头等大事，尤其引人关注的是城际铁路建设。去年8月份国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，明确向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。
国家政策已经落地，然而在今年地方两会政府工作报告中鲜见城际铁路的身影。事实上，城际铁路自去年明确下放地方后，其建设正面临着尴尬。一方面，一直对城际铁路建设奔走呼告的地方政府在获得建设主导权后无奈囊中羞涩；另一方面，一直呼吁要进入铁路领域的民企在获得政策支持后偃旗息鼓。
据记者了解，自国务院文件发布至今才有一家城际铁路公司成立，即川南铁路公司。按照最初的设想，川南城际铁路公司将向社会资本开放，甚至承诺可以由社会资本来控股。2月20日，川南城际铁路建设相关六方签署合作协议，明确川南城际铁路有限责任公司组建方案。尴尬的是，经过长达半年的引资，直到成立之日都没有民间资本愿意加入川南城际铁路公司。
中国工程院院士王梦恕表示，铁路建设需要大量资金，回报周期长，收益率比较低，除了一些运煤专线，民企是不会把大量资金投到一个不相干的铁路线路上去，不能指望用民营资金来解决铁路资金问题。
业内人士认为，面对铁路巨额负债、铁路建设巨额资金需求，外部输血不能真正解决铁路资金短缺、负债重的问题，必须挖掘铁路自身的存量，最大的存量就是铁路沿线的土地。
铁路土地开发已被铁总视为铁路建设融资的突破口
北京交通大学教授赵坚昨日告诉早报记者，中国铁总现在要摸清楚土地的价值是多少，和它的负债水平太高有关系。目前，中国铁总的资产负债率太高，负债3万多亿元，负债率达到了62%，“下一步中国铁总如果进行重组的话，也要摸清各个路局的家底。”
已赴广东等地调研
中国铁路总公司机关设置20个内设机构，下设18个铁路局、3个专业运输公司等企业，现管辖铁路营业里程97840公里，职工总数204。56万人，资产总额46631。59亿元。
去年8月发布的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，支持铁路车站及线路用地综合开发。按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。
今年1月，中国铁路招标网发布了《中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标公告》和《中国铁路总公司资产评估项目招标公告》。
土地评估方面，本次招标范围包括全国18个铁路局、直属专业运输公司和铁道科学研究院的铁路用地分为6个包。第一包有北京、天津、河北、山西、内蒙古，第二包有黑龙江、吉林、辽宁。
据悉，本次招标对投标人资格进行了严格要求，要求土地评估机构具有独立法人资格，具备中国土地估价师协会认证的全国范围内A级资信，在北京市区范围内设有经工商行政管理部门正式登记；在册的土地估价师人数须在10名及以上，正常执业3年以上，并具有大型中央企业改制土地评估经验等。
资产评估方面，本次招标共分为18个包：第一包为中国铁路总公司本级、北京铁路局，第二包为哈尔滨铁路局，第十八包为中国铁路建设投资公司，中铁集装箱、中铁特货运输有限责任公司，中铁快运股份有限公司、中国铁道科学研究院、中国铁道出版社。
不过，中国工程院院士王梦恕昨日告诉早报记者，现在铁路的土地都是国有资产，一般土地也不收税的，所以对铁路的土地资产很难评估。
据财新网报道，目前中国铁路总公司已组织专人赴广东等地就沿线土地开发实际调研。之所以选择广东，是因其境内广深铁路在铁路沿线土地开发中拥有得天独厚的条件。广深铁路拥有土地所有权总面积超过1000多万平方米，且铁路途经区域经济发达，目前广深铁路沿线和车站对于土地利用率较低，开发空间很大。因区域经济发展不平衡的原因，铁路沿线土地开发，南方路局条件优于北方路局，东部路局条件优于西部路局。
王梦恕认为，未来的土地综合开发本质，主要是因为一些地方没钱，拿土地换钱。这个是可以的，可以利用土地搞物业。从这个方面来说，这样的开发和地铁一样，目标和方式是很明确的。
《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》已明确提出，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。
值得注意的是，国家政策已经落地，然而在今年地方“两会”政府工作报告中鲜见城际铁路的身影。事实上，城际铁路自去年明确下放地方后，其建设正面临着尴尬。一方面，一直对城际铁路建设奔走呼告的地方政府在获得建设主导权后无奈囊中羞涩；另一方面，一直呼吁要进入铁路领域的民企在获得政策支持后偃旗息鼓。
据不完全统计，目前已经有包括广东、福建、江西、安徽、四川等五个省份明确提出要通过铁路沿线土地开发来弥补铁路建设资金不足。
需要体制突破
“铁路建设带来土地升值，土地升值支持铁路建设，这样可以形成良性循环。”国家发改委综合运输研究所运输经济与技术研究室主任李连成告诉经济参考报记者，铁路的建设肯定会对沿线相关产业带来积极影响，沿线的地价也随着产业开发而上升，基于这个原因，对城际铁路进行物业开发也是合情合理的。
虽然中国铁总已经提出在土地综合开发方面有所突破，但目前面临的困难并不少。
赵坚昨称，综合看来，铁路土地的综合开发首先要面对的是规划的限制。“目前铁路土地也就只有城市土地有价值。现在土地能否高密度开发，受到城市规划的限制，例如：容积率的限制，如果容积率是2，可开发的程度较小，土地开发所获得收益就会较少。”
此外，还有国土资源部门的限制。“比如铁路都是交通用地划拨，要改变使用性质的话，有国土资源的限制，不能随便改变它的性质。”赵坚说。
还有一个是开发主体的限制。
赵坚告诉早报记者，“比如香港，进行房地产开发和铁路经营的主体都是一个，既是房地产公司，又是铁路建设和运营的公司。但是在内地这两方根本不可能是同一个。房地产开发商不建设也不经营铁路。”
赵坚称，铁路综合开发需要一个长期的过程。例如日本有一个花园城市，是东京急行电铁公司开发的，开发半个世纪了，从一个荒无人烟的农村地区变成了一个有60万人口的区域。
如此情况下，体制改革不可避免。
赵坚认为，“制度上面要有改革要有创新，我一直建议国土建设、国土交通应该由一个部门来管理。目前各个部门的划拨不一样，现在需要把各种的规章限制：容积率的限制、主体的限制等都能够统一起来。”
“另外一个是企业制度的改革，目前铁路开发还是属于高度垄断的，要怎样才能和房地产这样一个高度商业化的产业结合起来。房地产如何进入铁路，相互介入，既经营房地产又经营铁路的这样一些公司，要有出现这样的公司的可能性，才有利于开发。”赵坚说。
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