万亿项目吸纳民资：铁路基建“单相思”
2014-08-20 来源：21世纪经济报道 作者：何苗 丁辰
本文摘要： 随着地方政府密集公布向社会资本开放项目，民资曾经遭遇玻璃门、弹簧门的领域集中敞开，涌现出大批投资机遇。 今年5月，国家发改委
随着地方政府密集公布向社会资本开放项目，民资曾经遭遇“玻璃门”、“弹簧门”的领域集中敞开，涌现出大批投资机遇。
今年5月，国家发改委首推80个鼓励社会资本进入的示范项目，涵盖铁路、公路、港口等交通基础设施，以及新一代信息基础设施，油气管网及储气设施等领域，鼓励社会资本尤其是民间资本，以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。
进入下半年，各省区市在投资不足和稳增长的压力下，加快向社会资本开放的心情可谓迫切，一些省份要求筛选项目符合近期可开展前期工作、近三年内可开工建设的要求。
目前，已有安徽、山西、江西等10多个省份明确公布了首批吸引社会资本项目表，包括总投资额及各类项目明细。以平均每个省份开放投资额2000亿元项目计算，此轮各地首批向社会资本开放项目投资总额将达6万亿之巨。其中，江西首批向社会资本开放项目总投资达5892亿元。
21世纪宏观研究院梳理目前地方抛出的项目，铁路、公路等基建项目占比最大，成为地方最迫切需要吸引民资进入的领域，这在仍处于大规模基建投入阶段的中西部地区尤为明显。
安徽开放的总投资1080亿元的项目中，交通领域项目占813亿元，6条铁路项目向民资开放；山西开放的首批40个项目中，交通领域占37项，4条铁路吸引民资；江西公布的300个项目中，交通领域占143项，8条铁路向民资开放。
铁路引资“单相思”？
今年以来，铁路投资目标已经从年初6300亿元加码至8000亿元以上。今年上半年铁路完成固定资产投资2352亿元，大部分额度留待下半年发力。
2013年国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。
不过，民资对于进入铁路的态度似乎仍是观望为主。国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌认为，地方政府铁路投资资金不足，这种压力下积极地希望引进社会资本投资，但这是单方面的，投资者看不到利益保障，很难回应。
社会资本投资铁路项目并非没有先例，但基本都不是单纯的财务投资行为，这些案例中，多为煤炭等一些对运输条件要求较迫切的企业为自身产品运输需要而参与投资建设的货运专线。如朔黄铁路，由神华能源股份有限公司和太原铁路局、河北建投共同出资建设。总体来看，社会资本投资铁路还未看到远景。
2005年浙江民企参建衢常铁路，这条号称是首个民资投入铁路干线建设的案例以失败告终，参股民企在两年后因自身效益问题退出。
同济大学铁道与城市轨道交通研究院教授孙章认为，以往民资投入运煤线主要在于运煤效益好，车皮稀缺，民营资本发展货运回报率高。而当前的货运形势已今非昔比。
值得注意的是，在地方政府陆续公布的首批开放项目中，鼓励社会资本进入的多为地方铁路。安徽开放的6条铁路中，除合肥-安庆-九江铁路跨皖赣两省，其余庐江-铜陵铁路、亳州-宿州铁路、马鞍山-郑蒲港-裕溪口铁路等均为省内跨地市铁路，湖北、陕西、山西等省开放的铁路项目也均如此。
社会资本怕什么？
一、客运线路投资回报前景未明。
作为高额负债发展、回报周期较长的客专项目，21世纪宏观研究院认为，短时间内难以看到民资进入的前景。
现有民资成功注入的几条铁路项目大部分都是运煤专线。而从地方政府首批向社会资本开放项目来看，如合肥-安庆-九江铁路、武汉至十堰城际铁路等，多数为高速客运专线。而我国的高速铁路为负债主导型发展模式，即建设投资结构中的资金来源大多是由负债构成。
根据铁总发布的2013年资产负债表显示，2013年末，铁总固定资产净值达到了2.97万亿元，但长期负债达到了2.6万亿元。2014年一季度审计报告也显示，截至3月31日，铁总负债合计为3.3万亿元，负债率高达64%，为2012年以来的最高值。
若参照美国的铁路运输模式，则是盈利的货运由民资来做，亏损的客运由政府补贴。
二、改革将是一个漫长的过程。
铁路具有网络运营特征，铁路收益的核算也是通过全路网通盘计算，而不是根据单线的投入和产出计算。如果铁路现行的财务制度不作改变，社会资本投资的建设项目不能单独清算，这种制度难以保障盈利水平，也难以吸引社会资本进入。
同时，在现行机制下，铁路运输企业的自主经营权与国铁控制的全路集中调度指挥权之间的矛盾仍然存在。
前述朔黄铁路基本不跟国铁发生线路交叉和业务往来，直接连接神华矿区和沿海港口，无需由国铁来支配调度。而地方铁路一旦需要与国铁发生线路交集，除了接轨许可，在财务和调度方面的关系都需要重新理顺。
国务院多次力促铁路投融资体制改革，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权和经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。但铁路运营有其特殊性，投资没有达到一定比重无法取得经营权，投资者权益难以获得保障。
国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌的观点是，铁路项目吸引社会资本进入需要对整个铁路格局进行调整，是全局性变革，不是简单的债券、财政支持。
21世纪宏观研究院认为，在干线铁路路权不放开、路网资源垄断的情况下，铁路项目向社会资本放开难免“单相思”的尴尬，地方政府应该积极创新，寻找新的途径。
例如福建省政府2013年出台了《关于改革铁路投融资体制加快铁路建设发展八条措施的通知》，提出对铁路沿线土地进行综合开发利用，对有关税费给予优惠和减免，福建省国土资源厅每年安排不少于3000亩的土地指标，专项用于铁路沿线土地开发。
今年8月11日，国务院也发文支持铁路沿线土地综合开发，并将此视作是加快铁路投融资体制改革和铁路建设的重要举措。此举被认为是盘活铁路用地这一一直以来铁路系统的沉睡资产，解决铁路投融资问题。不过，改革将是一个漫长的过程。
从目前已公布开放项目地方的市场反应来看，社会资本对各地开放项目的关注也呈冷热不均的态势。其中，基础设施建设项目由于投资较大、回收周期较长，普遍遇冷；而一些能源和新能源、文化旅游类项目则受到社会资本较高关注。
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