中国铁路发展基金管理办法出炉 至少70%投资铁路项目
2014-07-09 来源：财新报
本文摘要：7月8日，国家发展改革委官网正式对外发布了其会同财政部、交通运输部制定的《办法》。《办法》提出，铁路发展基金存续期15-20年，中国铁路总公司作为政府出资人代表，积极吸引社会投资
中国铁路投融资体制改革中的关键一环取得进展，讨论多时的《铁路发展基金管理办法》（《办法》）正式出台。
7月8日，国家发展改革委官网正式对外发布了其会同财政部、交通运输部制定的《办法》。《办法》提出，铁路发展基金存续期15-20年，中国铁路总公司作为政府出资人代表，以及铁路发展基金主发起人，积极吸引社会投资人。
此外，该基金主要用于国家批准的铁路项目资本金，规模不低于基金总额的70%。
《办法》把铁路发展基金定位于：中央政府支持的、以财政性资金为引导的多元化铁路投融资市场主体。铁路发展基金要遵循市场经济规律，吸引社会资金投入，扩大铁路建设资本金来源，贯彻国家战略意图，围绕国家发展规划目标，主要投资国家批准的铁路项目。
北京交通大学运输经济理论与政策研究所副所长李红昌认为，国家设立铁路发展基金已经讨论多年。它是中国铁路总公司吸引社会资本投资铁路的一个重要手段，如果成功，将使铁路投融资改革迈出实质性步伐。
“但是应该注意，这个基金从本质上是一个回收周期长、回报率较低的基金，如果提高吸引力，光靠中国铁路总公司很难解决，需要国家在财政和政策方面进行支持。其实质由国家财政和信用兜底。所以还是很有吸引力的。”李红昌表示。
“保证社会投资人稳定合理回报”
中国是铁路建设大国，巨额的铁路建设资金从何而来，一直是困扰中国铁路总公司的主要问题。目前铁路建设资金，主要以债务融资为主，此外还有银行贷款。
据此前报道，4月30日，中国铁路总公司召开电视电话会议，把铁路2014年投资总额调整到8000亿元以上。
李红昌认为，铁路发展基金是中国铁路总公司筹集低成本大量社会资金的重要手段，并且会缓解其总体债务。
事实上，早在2013年初，原铁道部党组书记、部长盛光祖就提出争取尽快设立国家铁路发展基金，搭建吸引民间资本的平台。
今年4月2日，国务院常务会议确定了深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的政策措施，其中就有设立铁路发展基金，拓宽建设资金来源。吸引社会资本投入，使基金总规模达到每年2000亿-3000亿元。
国家发展改革委网站的消息称，该委牵头会同财政部、住房城乡建设部、国土资源部、环保部、人民银行、银监会、国家铁路局、铁路总公司等部门和单位，建立了铁路投融资改革和建设项目前期工作协商会议制度，并于今年5月19日召开了第一次会议。
正是该次会议议定：一是抓紧出台铁路发展基金管理办法，尽早组建铁路发展基金公司。二是抓紧将支持铁路建设实施土地综合开发意见报国务院。
李红昌说，这个基金15-20年的存续期是从中国铁路建设的总体考虑，到时候大规模的建设将告一段落。而至少70%需要用于国家批准的铁路项目资本金，则是对基金的定位，是为了国家铁路建设。
《办法》规定，中国铁路总公司与社会投资人签订出资人协议，确定双方的权利、责任、义务，管理基金公司，保证社会投资人按约定取得稳定合理回报。社会投资人作为优先股股东，不直接参与铁路发展基金经营管理。
李红昌认为，稳定合理的回报很重要，否则就没有太大吸引力。
值得注意的是，为了保护社会投资人权益。基金公司当期自身可分配收益不足以支付社会投资人约定回报时，中国铁路总公司对基金公司予以补足。
而基金公司自身可分配收益超过社会投资人约定回报后，超出部分先补偿铁路总公司累计承担补足部分，其余留作中国铁路总公司对铁路发展基金的新增资本金，待清算时上缴国库。
续期可以选择退出 铁路发展基金从何而来？
《办法》指出，投入铁路发展基金的中央财政性资金，记作中国铁路总公司的国家资本金，资金来源包括铁路建设基金、中央预算内投资、车辆购置税。
李红昌认为，这部分投入将起到稳定整个基金信心和预期的作用，并行使杠杆职能，撬动社会资金。
此外，基金公司可以通过增资方式或设立子基金等方式筹集资金，子基金采用有限合伙制等方式设立。基金公司可以通过发行期限不超过一年期的债券或银行流动资金贷款等方式筹集资金，用于弥补因日常运营产生的流动性缺口。
基金公司对所投资的经营性项目可自行管理或实行委托投资管理，投资铁路土地综合开发等项目。
《办法》还明确，铁路发展基金不得用于担保、期货交易、衍生金融产品等高风险领域，临时闲置资金可以存款形式存放于银行和开展银行间市场业务。
此外，铁路发展基金存续期内，中国铁路总公司不得退出，社会投资人出资到位一年后可以依法转让。铁路发展基金续期的，社会投资人有权选择退出。
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