住房和城乡建设部地铁与轻轨研究中心副主任 秦国栋

 

　　城市轨道交通的建设，最近几年发展比较快，我想主要就轨道交通与城市规划的一些关系问题做一个简单的探讨。我的题目是轨道交通沿线地区综合开发问题和决策。

 

 

　　发展角度讲，我们国家特别是内地，城市轨道交通近十年的建设可以说是人类城市发展史上空前绝后的发展热潮。

 

　　从国家批复的建设规划来看。截止2013年9月。有36个城市，在2015年到2020年的规划期内规划有5790km的建设任务。其中有28个城市的可研报告得到批复，共计3690km，可研批复总投资12364亿元，实际上可能还要增加。到2020年，预计将有50个城市达到建设城市轨道交通的条件。

 

　　从建设速度上来看。我们回顾一下，1969~2000年我们只有4个城市，146公里，年均增4公里；2000年以后，"十五"期间，累计完成545公里，新建399公里，年增80公里；到了"十一五"期间，累计长度1430公里，新增885公里，年增177公里。现在是"十二五"期间，头三年也就是2011年到2013年底，预计2427公里，新增973公里，年增324公里，从现在批复的规划情况看，到"十二五"末期可能累计3000公里通车里程，新建1600公里。也就说"十二五"增长的里程相当于前40年的总和。所以说整个的建设热潮是非常快的。

 

　　从城市轨道交通影响城市与区域的空间发展的角度上来看。随着城镇化的进程，轨道交通对城市和市域区域空间的影响越来越大。比如说北京、上海、广州、南京等城市开始建设的郊区线，包括一些二三线城市，像东莞等一些市域的轨道交通规划。轨道交通向二三线城市的拓展，向城镇化正在快速进程的这些区域和城市拓展，实际上它对城市空间的布局影响越来越大。

 

 

　　轨道交通建设对城市土地使用和空间布局的影响主要存在两个方面的问题：一个是城市蔓延迅速，轨道交通在城市结构拓展中作用不足。第二个轨道交通站点周边规划建设缺乏统合。

 

 

　　东京的城市轨道交通呈现多中心城市格局与轨道线路布局的特点。多中心的城市格局和轨道交通线图分布，我们看得一目了然，非常清晰，这种空间格局下，轨道交通的建设对城市的空间是一个非常有力的支撑。

 

　　我们看一下北京，从北京的轨道交通线路和城市空间布局上来看，我们几乎看不出来轨道交通和城市空间布局有太大关系。从用地情况来看，北京目前仍然是城市沿着中心向外拓展的格局。北京运行的这些线路的车站，城市和轨道交通的建设几乎没有太多的联系，北京市在总体规划中所提出的多中心的结构更是无从说起。北京市轨道交通最大的特点是通道的"峰值效应"非常明显，早晚高峰非常拥挤，但效率并不高。

 

　　城市的蔓延实际上和我们整个的城镇化发展过程中土地的使用、交通的配合是密切相关的，左边这张图代表了我们内地绝大多数城市发展的态势，城市由中心向外摊大饼。轨道交通建设和城市土地的使用、城市结构的发展几乎没什么关系，右边的图是相对比较理想的，在中心区拓展的时候，沿着交通线来台站，土地和交通有机结合。

 

 

　　以北京西直门站为例，北京西直门站强度开发高，这个没有问题，但是高强度开发并没有为城市公共空间提升提供助力，到过北京地铁西直门站换乘的乘客都会知道，它的便捷程度非常差，秩序非常混乱。也就是北京西直门站地区的规划和建设缺乏整合，无论车站地区建设强度的高低，都难以保证人性化的换乘环境。另外，北京地铁15号线新国展站，也是

 

　　这种空空荡荡的空间和以车为本的设计说明不是有了轨道交通就可以促进交通和土地的有效整合。缺乏站点地区规划和建设的整合，无论轨道站点地区建设强度高低，都难以保障人性化的换乘环境。

 

 

　　导致很多城市轨道交通站点出现以上问题的一个重要原因是我们的城市规划不介入或者被动介入沿线的土地规划控制和建设。

 

　　《城乡规划法》第47条规定了关于总体规划城镇、镇的规划里面强制内容的修改，修改之后，要向原省级单位进行专题报告，同意后才能审批。这里面涉及到轨道交通的城市规划的强制性内容暂行规定，里面讲城市轨道交通的线路走向被列入了总规中的强制内容。但我们在项目规划阶段，在实施过程中并没有严格执行。

 

　　导致轨道交通线网规划与线网控制规划不能衔接的原因主要有以下几种：

 

　　1.如同对待其他总体规划中强制性内容的修改，轨道交通线网规划修改过于随意，很少有按《城乡规划法》要求走全法律程序的。

 

　　2.虽然在总规的时候，可能在技术层面上做到了空间和轨道交通的整合，但实际上在建设过程中，实际上随意修改性非常大。这里面存在总体规划与地方发展的短期诉求之间确实存在一定的矛盾。

 

　　3. 总体规划阶段的线网规划不能落地，缺乏与城市控制性详细规划的衔接。

 

　　4.由于总规本身的深度限制，对应的一些线网方案实际上在技术上也确实有一些制约。由于线网的不落地，在工程实施的时候，调整也是一个必然。在调整过程中又缺乏与城市控制性详细规划的衔接。从这个角度讲，轨道交通沿线发展的控制有层次性，只控制线网并不能解决所有问题。

 

　　建设规划阶段，除了北上广深四个城市外，其他城市的建设规划是需要发改委和建设部会签之后报国务院审批的。我们上报的建设规划文件中，也要求有沿线土地控制性规划作为一个附件上报。我们看看实施的时候是一个什么情况：首先在评估过程中，参与评估的专家基本上是以轨道交通技术为主体的，包括一些投资方面的专家，基本只关注轨道本身建设用地是否已经预留，在这个层面专家并不要求土地规划本身的一个技术含量。其次，由于轨道交通建设周期比较长，政府有任期的目标，这样一来，在任期以外的事情实际上是缺乏热情的，政府不重视。第三，《沿线土地利用调整规划》往往采用拼凑以往控规图纸的方式过关。轨道与用地两层皮式的发展。

 

　　到了工程可行性研究和初步设计阶段，实际上我们法规现阶段还是一个空缺。在这种情况下并没有要求城市规划部门一定要介入或者如何介入，规划部门是否作为，作为多少，全凭地方领导的认识和喜好。这一阶段的规划技术对整合要求极高，我国既有技术经验相对匮乏，在工程实施最前沿的接单，实际上对具体的沿线用地的设计经验相对缺乏。国外的技术公司也在进入我们的市场，但是国外的经验往往水土不服，技术是缺位的，价格标准竞争也相对比较混乱。

 

 

　　解决以上问题的对策主要是两条--顶层设计，加强规划立法与执法；规划与交通相结合，分类指导、实践探索。

 

 

　　加强顶层设计和规划的立法与执法要在以下四个方面着手：

 

　　第一个层面，轨道交通线图规划，轨道交通线网强制性内容的审批和执行监督。

 

　　第二个层面是线网控制规划，增加轨道线网规划层次，强化方案的落地，纳入城市控规体系。在总规层面的对应的轨道交通线网规划，实际上我们现在也在试图增加一个层次，也就是在层次的控制性规划这个阶段之前做一个线网的控制性规划，使它纳入城市控规的管理体系，进行有效的控制。

 

　　第三个层面是在建设规划阶段，深化《土地利用调整规划》的审查标准和要求。

 

　　第四个层面是在可研阶段，编制站点地区的综合开发的规划，通过相关的法规来培育一个长效的机制。

 

 

　　在线网规划阶段，实际上主要是线网的总体结构规划，与总规实际上是互相校核，围绕轨道安排战略性空间节点，构建TOD的发展走廊，主要解决是结构问题、廊道问题和枢纽问题，是宏观层面上来解决这个事情。

 

　　在建设规划主要落实到线路功能与空间规划，也就是对线路两侧层次片区的功能和空间进行发展和梳理，为控规的调整提供指导。在中观层面主要关注的是功能指标和场所。

 

　　在可行性研究层面，重点做站点地区综合开发规划，对站点地区的功能和空间进一步梳理，也为控规的调整和工程的设计提供指导。

 

　　在总体布局规划方面，左边这张图是目前正在因此的首都区域空间发展战略的研究，我们讲大北京，环首都经济圈，在战略研究中实际上就构架了轨道交通和城市各个主要空间节点的关系，这个红线实际上是我们市域的一个线，包括我们主要交通枢纽，老的首都机场，包括新机场，包括重要的节点之间的一些联系，包括北京和外围区域的一些节点的联系，形成多中心的空间布局与板块化的交通的整合。

 

　　讲两个例子，合肥实际上在高铁站基本上是在他的城市南北的中心地区，这个地区原来有一条高速公路，有高铁和城际铁路。我们引入三条轨道交通线路，把这个地区提升为合肥市的一个城市中心地区。济宁的轨道交通是将城市行政中心和整个的新增的城市空间节点的一个概念性的整合，把轨道交通和用地能够真正的结合起来。

 

　　在廊道的选择上，我们现在实际上有一个误区，我们目前过多的是从工程角度考虑，我们选择的廊道基本上也是机动车的廊道。我们认为轨道交通作为人流集散的主要通道，应尽量远离廊道通道，做到人车的分行。从工程建设的角度挑选断面较宽的交通性主干道作为地铁的一个走廊，会带来城市开发机会的重叠，人车干扰，换乘不便，道路通行能力降低。

 

　　我们在济宁做了一个调整，在枢纽的层面，我们梳理轨道交通与对外枢纽、公交枢纽的关系，并结合这些关系对车辆段上盖开发及设做出考虑。在建设规划阶段，我们关注的是功能指标和场所的问题。

 

　　地铁站的核心区域可能是商业，外围区域可能有些办公有些公共服务设施，内地跟香港和国外的很多区域可能在站点周边的地区和环境上认识不是太一致，我们的消费习惯也不太一致，内地如果地铁的上盖物业开发，实际上他并不可能卖一个最高的价钱。下面是香港，香港这方面做得非常好，也多次听过香港方面的介绍，但是我们看，我们来讲，我们刚才讲内地的人口密度比较高，但是相对于东京和香港来讲，我们密度还是低的。香港和东京在这么高的密度上，也保证了轨道交通周边的公共空间和服务设施，使站点成为人性化的场所，所以我们没有理由做不到。

 

　　另外一个，站点场所，这个是上海的同济大学的教授做的研究，我国轨道站点影响范围远大于500米，从上海的研究上看，在1500-1500米的圈层这个范围内的影响仍然非常大，这个比例非常大，占了将近三分之一以上。我们内地的轨道交通的站点空间功能和空间规划实际上不仅仅考虑一个小范围的500米，实际更大的一个空间，一公里甚至到两公里的分范围，这个影响非常大。看看我们具体的处理，在老城区，实际上就是构建一些连续的支路来优化站点可达性，实际上我们目的就是要优化最后一公里的步行或者自行车的环境。我们目前地铁站的建设往往是最后一公里解决不好，还记得我们13号线通车的时候，下车之后不要说最后一公里的环境，连向样的城市道路都没有，是在一个杂草丛生的地方，我们的轨道交通建设和城市的用地开发基本上是脱节的。

 

　　可行性研究阶段是站点的综合开发，我们关注的是地铁设施的对接、交通设施对接和物业开发的对接。这是东莞新建的一个车站，周边的一些用地，当时也进行了一些规划控制。在站点周边项目策划和城市设计的基础上，进行进一步的功能指标的设计，把它最后反馈到我们的城市控规，反馈到地块的土地出让条件中去。

 

　　地铁设施我们有很多出入口的位置，有风亭和一些冷却塔，实际上这个在内地做起来还是有些难度的，因为大家需要地铁，但又都不希望地铁离自己太近，特别出入口和凤亭，出入口相对于凤亭和冷却塔还要好一点，这个和我们香港民众的观点还不太一致。我们站点最核心地方，如果建住宅的话，价格是卖不上去得。

 

　　在国内，地铁公司建设公司负责地铁的建设，市政部门负责道路建设，往往是两个类的项目在走自己各自的程序，往往在项目的过程中并不是统一的。所以我们强调综合开发的概念，地铁建设毕竟是投资量巨大，他的投资建设为主体，我们尽量扩大他的建设范围，把他周边的设施能够纳入他的一体化建设，这样一来我跟很多地铁公司的老总讲过，周边的设施你不管没有人管的，只有你自己来做。物业开发也一样，各层的出入口，公共通道的预留，实际上跟周边的物业有非常大的关系。

 

　　这里面实际上我们将来做地铁也需要改变一种认识，我们现在所有的地铁车站基本上都建在路底下，四个角做一个车站，这在北京非常明显，综合开发之后可能会解决这方面的一些问题。

 

　　我觉得随着轨道交通建设和城市的快速发展，我们的机遇还是非常好的，随着规划体制的优化，通过规划的实践，通过我们总结自己的经验，通过我们借鉴外面的经验，包括我们自己香港的经验，我想我们应该可以创建一个综合开发的范例，来指导我们未来的轨道交通建设。