PPP--城市轨道交通融资新途径

 

　　PPP模式通常被称为"公共私营合作制"，是"Public-Private-Partnership"的字母缩写，是指政府(公共部门或国有企业)与社会投资人基于某个项目形成的一种相互合作的"双赢"或"多赢"的现代融资模式，是近年来国际上最为流行的城市轨道交通建设融资模式。城市轨道交通具有较强的公共产品的公益性(非竞争性)属性，同时兼有私人产品的效用可分性和赢利性属性，因此属于准公共产品。其建设和运营既可以由政府来提供，也可以通过政府建立某种补偿机制,通过市场来运作。过去，中国缺少对公共产品和准公共产品提供方式的充分认识，要么全部由政府大包大揽；要么试图走到另一个极端，将本属于政府的公共责任推向市场，搞绝对市场化。

 

　　PPP融资模式正好在这两者之间找到了一个恰当的结合点，将两者有机结合起来。正是由于PPP模式具有诸多优势，2004年北京市开始尝试采用这种城市轨道交通的投融资模式，并成功开通运营了地铁4号线，开启了中国轨道交通投融资的一种全新探索。

 

　　由于世界各国的国情不一样，对PPP模式的理解并非完全一样，从广义上来说，PPP包含外包、特许经营及私有化三种主要形式。在这三类PPP模式下分为各种不同的实现形式。

 

　　首先是外包形式，外包形式是一种最简单PPP模式。该形式下，建设项目一般是由政府或者公共机构投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能。第二种是特许经营的PPP模式。这是一种当前在轨道交通行业运用的最多的形式。第三即为私有化的PPP模式。私有化的PPP模式需要私营机构负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过在后期运作中收回投资实现利润。

 

　　当前，各正在进行大规模建设中的城市轨道交通的城市，大都遇到了投融资的困境，各个城市在进行投融资体制创新。如何更好的借助PPP模式的创新，来服务本地城市轨道交通的建设及运营，这就要选择适合自己城市发展要求的PPP模式。

 

 

　　PPP模式兴起于20世纪80年代的英国。通过这种合作形式，合作各方共同承担责任和融资风险，使政府及公共部门的成本和风险大幅度降低，既满足了社会投资人获取利益的要求，又提高了公用事业的服务效率和质量。继英国之后，智利、葡萄牙、巴西等国家相继引入该模式，吸引大量社会资本用于城市基础设施建设。

 

　　在PPP模式的发源地英国，PPP模式被广泛的采用，并逐步建立起了一套城市的管理机制，形成了完整的私营企业参与公共建设的推动机制。目前，英国PPP项目的价值额和数量约占到全球的三分之一。1987年~2012年，英国一共批准PPP项目730个，其中650个在运营中，运营金额达540亿英镑。主要集中在交通、医疗和教育领域，从项目投资分布上看，交通占36%、医疗占19%、教育占14%、保障房占10%；从项目数量上看，医疗占32%、教育占24%、保障房占13%、交通占7%。

 

　　在英国的城市轨道交通建设中，大量采用了PPP模式，1997年，英国政府考察了多种方案，准备扭转地铁投资严重不足局面，最后用PPP模式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行，分别正式于2002年12月和2003年4月签约， 伦敦地铁公司将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了三个基础设施公司（分别为SSL、BCV和JNP公司，统一称为PPP公司）。运营和票务依然由伦敦地铁公司控制，基础设施公司的回报由固定支付和业绩支付两部分组成。

 

 

　　中国城市轨道交通引入PPP模式较其他行业较晚，第一个引入PPP模式的是北京地铁4号线，时间为2004年。北京地铁4号线总投资153亿，分为A、B两部分，其中A部分为107亿元土建投资，由北京市政府投资，B部分47亿元的机电投资，由港铁、京投、首创合资成立的项目特许经营公司负责投资建设，即PPP模式。

 

　　据了解，在B部分中，港铁股份为49%，首创股份占比为49%，京投占比为2%。京港地铁公司的特许经营时间为30年，在此期间需要负责运营期内线路、设备设施的所有维修维护和更新改造工作。

 

　　自2009年开通以来，北京地铁4号线一直运行平稳，据京港地铁公司首席执行官易珉介绍，PPP公司的主要收入来源是票务、广告资源经营权、电信资源经营权等收入，"4号线B部分项目全部投资内部收益率和资本金内部收益率等指标达到并略超出特许经营谈判阶段投资方的预期。"

 

　　从2004年北京城市轨道交通建设尝试PPP模式以来，杭州、深圳等地也成功的开展了PPP模式的尝试。

 

　　作为中国改革的桥头堡城市，深圳城市轨道交通的PPP模式更为多元化。同样，在深圳的PPP模式也引进了港铁作为合作对象，深圳市政府和香港地铁公司签署协议，港铁在深圳成立项目公司，负责深圳地铁4号线二期工程的建设、运营和维护。同时，深圳市政府还将已于2004年底建成通车的全长4.5公里的4号线一期工程在二期工程通车前租赁给香港地铁深圳公司经营。自4号线二期工程通车之日起，4号线全线交由香港地铁公司成立的项目公司统一运营，该公司拥有30年的特许经营权。此外,香港地铁还获得了4号线沿线290万平方米建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股，自主经营、自负盈亏，运营期满后，全部资产无偿移交给深圳市政府。

 

　　深圳地铁4号线二期工程是继北京地铁4号线之后第二条采用PPP模式建设的地铁线路。其优点是在借鉴香港地铁建设经验的基础上,通过吸引有实力的企业的资金以及运营和维护的先进理念和经验,同时解决了4号线二期工程的投资以及4号线全线的运营和维修问题。

 

　　2012年，杭州地铁1号线一期工程的建设就引入了港铁的资本。杭州地铁1号线分为A、B两部分，其中，A部分主要包括土建工程、轨道、综合基地、控制中心、主变电站等，由杭州市地铁集团负责投资和建设，并拥有资产权。B部分为车辆、信号、售检票系统等机电设备，由杭港地铁公司负责投资、建设和经营。另外，杭港地铁公司还将依法承租并获得在特许经营期内地铁1号线A部分设施的经营、管理和维护权。

 

 

　　当前，随着城市轨道交通建设项目的加快及国家对PPP模式的推广，更多的城市轨道交通建设项目将利用PPP模式来进行发展和建设。

 

　　在湖南，根据湖南省政府财政厅透露，湖南已被列为首批PPP模式试点省份，在长沙市中低速磁悬浮轨道交通工程项目上率先开展试点工作。

 

　　在江苏，8月27日，"江苏省首批政府和社会资本合作试点项目培训暨推介会"在南京召开，在推介会上，15个江苏省重点建设项目将会进行PPP项目试点，其中城市轨道交通项目为三个，分别为昆山市现代有轨电车（首期）、南通市城市轨道交通、徐州市城市轨道交通（首期）。

 

　　按照推介会上的数据显示，昆山市现代有轨电车（首期）项目总规划8条线路，线网规模为242.8公里，首期拟选取其中需求相对迫切的5条线路开工建设，总投资预计183.77亿元，预计2015年下半年开工，总工期约2.5年。南通市城市轨道交通项目有4条线路，总长度预计为170.8公里，一期建设规划项目资本金158亿元，拟采用PPP模式引入社会资本78亿元。徐州市城市轨道交通（首期）项目将建设3条地铁线路，包括1、2、3号线一期工程，线路总长67公里，工程总投资444.63亿元，此次推介的是1号线一期工程。

 

　　可以说，在地方政府财政压力加大的历史背景下，创新城市轨道交通投融资体制，一个很重要的方面就是进行PPP模式的尝试。记者梳理发现，当前，中国绝大部分城市都将PPP模式视为城市轨道交通投融资的最好选择。这一方面反映出地方政府的财政困境，另一方面也说明PPP模式作为一种全新的投融资体制创新，具有其与以往传统投融资方式不一样的意义。

 

 

　　PPP模式有三大显著特征：伙伴关系、利益共享、风险共担。运用到城市轨道交通上，利用PPP模式，将使社会资本投入到城市轨道交通的建设、运营及商业地产的开发。对于中国城市轨道交通产业来说，引入PPP模式不仅是缓解了政府的财政压力，更是中国城市轨道交通发展史上的一次历史性变革。

 

　　在历史上，虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近20年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。

 

　　应该说，PPP模式本身是一个意义非常宽泛的概念，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源。因此，在当前城市轨道交通行业引入PPP模式的过程中，我们首先要弄清楚PPP模式的真正内涵。

 

　　北京首都创业集团有限公司党委副书记、副董事长、总经理曾撰文详细分析PPP模式的内涵。王灏认为，首先要厘清PPP模式双方的身份定位。在PPP模式中，"公共部门"是指政府机构及其职能部门；而"私人部门"则不一定是私企，有可能是社会资本、国有企业、外资企业甚至个人。

 

　　另外，对于PPP模式在城市轨道交通建设上的作用，王灏认为，PPP模式是一种建设的手段，而非目的。PPP模式是根据轨道交通准公共产品的经济特点，将其公益性与营利性区分开来并进行量化研究，由政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风险，通过政策制度的安排解决部分外部性问题。同时以营利性内容吸引多元化的社会投资，由社会投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险，通过建设前的竞争招标机制，建设后科学合理的风险分担和利益共享机制、规范的监管标准和规则，实现政资分开、政企分开。因此，PPP模式其表象是在轨道交通行业吸引社会资金，实质上是为了推动建立科学新型的政企关系，是为了解决轨道交通行业中存在的体制机制问题，培育和建立一个科学合理的制度基础。

 

　　从PPP模式的发展和现实实践中，我们可以发现，PPP模式具有多样性的特点，同时也是在不断变化发展的。当前，中国的城市轨道交通PPP模式在经过北京、杭州、深圳等地的实践之后，已经逐步在全国全部铺开，每一个城市的决策部门要充分认识其实施的复杂性，用辩证的眼光对待PPP模式实施过程中出现的各种争议和质疑。

 

　　根据发改委的批复，到2020年，中国的城市轨道交通中，仅地铁就还有3000公里的建设任务，还包括有上万公里有轨电车、市郊铁路等。可以说，未来的建设任务相当繁重，如何巧妙地利用PPP模式的各种特性，去推动解决制约轨道交通发展的体制机制问题，更好的发展城市轨道交通，就需要创造性思维和创新的发展理念。

 

　　在PPP模式不断的发展和运用过程中，不断的实践和完善PPP模式，在运作过程中充分发挥优秀中介机构的作用，必将最终实现轨道交通的可持续发展。