PPP模式的"公"、"私"智慧

 

　　"预计到2020年，城镇化带来的投资需求约为42万亿元"，这是在今年4月1日-2日财政部PPP会议上，财政部副部长王保安对未来城镇化所需求资金的预计数字。

 

　　而在城市轨道交通产业上，根据国家发改委及中国城市轨道交通协会的统计数据显示，到2020年，中国城市轨道交通的投资需求达到4万亿以上。

 

　　大规模的建设资金从何而来？单纯的靠政府的"单打独斗"显然难以为继，吸引社会资本就成为未来城市轨道交通投融资的必然之路，这就给PPP模式在城市轨道交通领域的探索与发展提供了机遇。十八届三中全会提出"允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营制"，更是为PPP模式在轨道交通领域的发展提供了切实的制度安排。

 

　　当前，各地纷纷就城市轨道交通的建设展开了PPP模式的试点，可以说，PPP模式看上去很美丽，但成功的实施PPP模式，我们要走的路依然还有很长。

 

 

　　城市轨道交通具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点，决定了它不同于一般的产品或服务，不可能实现完全意义上的产业化，因此完全放手让其市场化很难取得成功。而我国在轨道建设初期所采取的"国有国营"的建设和运营模式证明，在城市政府经济基础薄弱的现实条件下，这一模式存在着政府财政负担重、难以保证建设资金和补贴资金的到位、运营效率低下等问题。这是中国各级政府越来越热衷于PPP模式的最直接的原因。

 

　　诚然，减轻政府的资金压力成为PPP模式的最原始初衷，但我们在探讨PPP模式的过程中，看到的应该远不止这些。

 

　　天津社会科学院城市经济研究所研究院陈柳钦认为，降低城市轨道交通的建设成本、提高服务水平、实现资金的最佳价值等方面应该是PPP模式的最大意义所在。可通过社会投资人的竞争性选择来增加垄断领域的竞争，为项目从设计、建设到运营整个生命周期提供一个持续的激励；利用社会投资人的专业资源和创新能力，提供质量更高、更有效率、更有创造性的服务，带来更富创新性的收入来源的机会；将部分风险转移给能够更好地控制那些风险的社会投资人；促使政府投资方和社会投资人对各自的风险和成本进行全面、长期的考虑，以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。

 

 

　　虽然PPP模式获得了本届政府的大力推崇，财政部更是积极的在做着大范围的PPP推广工作，但PPP模式在中国城市轨道交通产业的全面、大范围开展依然存在诸多的问题与难点，对政府及私人企业双方亦存在着一些不确定的风险因素。

 

　　财政部财科所研究员孙洁认为，PPP项目都是带有公益性的项目，不能以利润最大化为目的。共享利益包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。

 

　　而PPP模式所对应的当事双方--政府（公共组织）和私人组织之间是一种平等的合作关系，而并不是传统公共项目中的"官民关系"，这是谈到PPP模式在未来推广过程中专家所担心的最大问题所在。

 

　　清华大学建设管理系教授王守清认为，这次财政部在推动PPP的相关立法和政策理念上，把政府和企业作为平等主体，如果政府违约也要追究，包括追究主要领导的责任。双方的合同应属于民商法范畴，而非行政诉讼合同。

 

　　有专家指出，城市轨道交通PPP项目在实施过程中，也存在一系列的不确定因素，有些甚至关系到PPP项目的成败。兰州市城市发展投资有限公司投资发展部研究员王丽洁在分析城市轨道交通PPP模式的风险时认为，私营机构的诚信问题是一个很重要的方面。王丽洁认为，在轨道交通PPP模式中，私人机构从设计、建造到运营管理都是主要的承担者，政府对项目的控制主要体现在政府和民营机构的一揽子合作协议中。在现实操作中，如果民营机构缺乏诚信和道德，蓄意欺骗政府部门，就有可能发生政府对公共项目短期或长期失去控制的局面。因此，在PPP中，地方政府必须要在合作条款中对控制项目服务标准等内容予以严格规定。

 

　　而对于私人结构而言，政府的专业水准及担当同样重要，王丽洁认为，一些地方政府领导和企业对PPP很不了解，缺乏有关知识和经验，这时如果贸然与外面的私人机构进行PPP合作，就有可能出现很严重的项目风险问题。这种公共项目一旦出现问题就会引发一定的政治风险。

 

　　另外，在PPP模式中，私人机构的盈利和轨道交通的公益性如何衔接；轨道交通规划过程中如何准确的进行客流量评估；相关法律制度的不完善等都是当前PPP模式在中国实际开展过程中所不可避免会遇到的问题。

 

　　作为一项由政府与社会共同参与的一种市场行为，在其执行过程中出现问题总是在所难免。当前，PPP模式在全球都有大量的成功案例，中国内地的城市轨道交通建设过程中如何下好PPP这盘大旗，这就要充分发挥各地政府的智慧。

 

 

　　当PPP模式应用到城市轨道交通建设及运营中之后，政府部门和私人部门如何确立好自己的权利与义务的边界，政府是否会对项目运营过多干涉，私人部门又如何在确保项目公益性同时获取收益，这是PPP模式能否取得成功的关键。

 

　　中国财政学会PPP专业委员会常务委员金永祥认为，PPP模式是将市场资本引进公共事业，而且周期长，甚至长达30年，这么长的周期面临的问题是把政府与私人之间的边界划清楚。不划清楚，双方会出现扯皮的现象，对资源消耗较大。

 

　　金永祥认为，以前政府对公共事业的运作，一般是平台公司或者自己的国有企业。但是政府的投资效率不一定很高。像医院、学校、水务、地铁、天然气等公用事业，传统上这属于国有体制范畴，政府与企业没有界线，一般是委派的方式做，管理是靠帽子管，因为有帽子在，这个事会运转，这是传统的体制，但是否按合同约定或者节省资金，并不清楚。

 

　　当引入PPP模式之后，就回牵扯到三个方面的关系，即政府、私人公司、公共设施的使用者。金永祥认为，以北京地铁为例，北京地铁票价是两块钱，这显然与私人企业运营项目的成本相差较大，但因为公共设施必须施行政府定价，私人企业不得随意涨价。如何平衡政府、私人企业、乘客的关系，这就必须政府做好补贴。"政府与私人企业有合同价，假如政府定的价格高，多的部分归私人企业，假如定的低，政府给私人企业补偿。这等于是把市场化与公共服务在机制上解决掉，相当于政府购买了服务。

 

　　王丽洁在分析PPP模式中各方的权利与义务边界的时候也认为，认真研究政府在城市轨道交通公共基础设施建设中扮演的角色，学习PPP模式在国外的成功运用案例，在我国的轨道交通建设中逐渐进行试点、推广和规范，这其中，政府应该发挥更多的是规范和监督作用，而不是直接参与到PPP项目的运作过程中。

 

　　厦门大学经济学院教授王丽娅认为，PPP模式能否成功运作的关键是政府的监管。政府监管必须确定一种承诺机制，保证企业资产的安全性，降低企业融资成本，并给企业提供投资的激励。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业得到足够的收入，支付运营过程中发生的成本，并支付必要的投资成本，保证企业回收固定成本。企业持续经营的前提是必须保持良好的财务状况，而受监管企业的财务状况依赖于政府监管政策。在保证企业可以回收成本并有合理利润的前提下，效率是政府监管的最重要目标。

 

　　而对于PPP项目的另一方，私人企业如何在项目过程中扮演好自己的角色，专家们纷纷认为，一方面要发挥好政府的监管作用外，整个社会契约精神的建立同样至关重要，而这也是对私人企业的最根本的要求。

 

　　中国农业银行战略规划部副总经理李运在分析PPP模式中私人企业的权利与义务时认为，从各国PPP模式发展经验看，各国已建立清晰、成熟的PPP项目实施程序和流程。关键还是要依赖全社会的契约精神。在PPP项目中政府、私人部门、金融机构等将围绕项目的设计、融资、建设等签署一系列合同，细致划分各自的权利义务边界。一旦发生纠纷，合同是关键的法律依据，但在中国，双方合同则普遍比较粗糙，因此，需要有一个法律，技术，财务等强大团队的支持。在项目建成运营后，政府会成立专门监管机构，依据合同约定，以下调产品价格的方式防止暴利，或通过涨价、增加补贴的方式确保项目的可持续，保障私人部门获得合理回报。也就是说，PPP模式既要满足了私人资本回报的要求，同时又要维护公共利益。

 

 

　　在PPP模式发达的国家，完善的政策及法律体系对于保证PPP模式的顺利实施起到了至关重要的作用。而中国在PPP模式的探索的道路上十分短暂，在城市轨道交通领域上成功应用PPP模式仅仅十年的时间。

 

　　今年，财政部在全国力推PPP模式，在很大程度上会有助于PPP模式的发展，但与此同时，我们也应该看到，我们国家依然存在着诸多有待完善的政策及法律体系。

 

　　王丽洁认为，在PPP模式的发展过程中，政府应当在政策上给予鼓励和支持。同时，政府应当出台更为完善的规程序，更应在立法制度上迅速完善我国投融资法规，以适应这一形势的发展。

 

　　天津社会科学院城市经济研究所研究员陈柳钦在分析政府的政策及法律体系方面也认为政府应该制定完善的法律法规，放宽政府的扶持政策。

 

　　在法律法规方面，陈柳钦认为，PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。PPP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对BOT项目而不是针对PPP模式制定的，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题(如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等)均未涉足，因此国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。同时，现行的法律法规的个别条款不支持政府为PPP项目融资提供的一些扶持措施，如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见，法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。建立清晰的法律、法规制度，充分尊重法律的尊严，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。政府部门对PPP模式的最大支持应当体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。

 

　　在政策扶持方面，陈柳钦认为，PPP模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域，不是简单"国退民进"。在城市轨道交通的建设中，不仅要欢迎国际大型的私人企业和财团参与，也鼓励国内一些有实力的私人企业参与进来。由于城市轨道建设投资大、周期长、回报慢等特点，再考虑到各种风险因素，使外商大多望而却步。因此，政府应出台优惠的特殊权政策。由于中国某些政策对私营经济还存在限制，在城市轨道交通基础设施领域应用PPP模式很难使用条件优惠的国家政策性银行贷款和外国政府贷款。因此，政府应放宽此方面的政策，并允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在基础设施领域投资PPP项目。因为城市轨道交通基础设施类PPP项目投资周期长，回报稳定，非常适合这些基金投资。放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善基础设施投资不足的局面，而且能够大大缓解各种基金的经营压力。另外，政府部门作为PPP模式的一方，其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目，应注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理，控制工程质量、进度和投资规模，达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时，主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。增强服务意识，立各相关部门之间并联式的项目管理模式，超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作，对项目起导向作用，使改革的成果落到实处。

 

　　PPP模式作为解决政府财政难题，提高城市轨道交通运营效率的一种有效手段，在城市轨道交通的建设及运营过程中具有广阔的前景。如何念好PPP模式这本经，我们需要做的还有更多。