广东“以地养路”探索：TOD能否复制地铁模式？

2013-08-28 来源：第一财经日报

本文摘要：随着铁路投融资体制改革方案的出台，城际铁路的建设运营向地方政府和社会资本全面敞开。在筹资模式上，通过对沿线土地综合开发，也就是外界所说的“以地养路”的方式是重要的途径。

　　随着铁路投融资体制改革方案的出台，城际铁路的建设运营向地方政府和社会资本全面敞开。在筹资模式上，通过对沿线土地综合开发，也就是外界所说的“以地养路”的方式是一个重要的途径。

　　TOD模式

　　本月发布的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。

　　实际上，从2011年开始，全国新上区域性地方城际铁路，铁道部原则上都不再投资，改由省一级主导其融资、建设及商业运营。“现在在珠三角城际轨道这块，主要都是我们省里建设为主。”一位业内人士告诉记者。

　　为解决建设资金问题，有些地方开始通过盘活铁路周边的土地资源，实现“以地养路”。这里面广东正在大力建设的珠三角城际轨道中，就正在探索TOD（Transit-Oriented Development，即以公共交通为导向）开发模式。

　　2012年初广东印发的《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制意见》就提出，按照珠三角区域一体化发展的要求，采取TOD开发模式推进土地综合开发，打造一批“城市综合体”。

　　该方案将沿线开发规模分为红线内开发用地规模和红线外开发备选用地规模。用地规模原则上按住房和城乡建设部、国土资源部、铁道部《关于发布〈新建铁路工程项目建设用地指标〉的通知》（建标〔2008〕232号）规定的上限标准确定。这一部分用地通常以划拨的形式取得，由广东省铁路建设投资集团（简称“广东铁投”）方面主导开发。

　　红线外的范围则以各站场为中心、半径800米左右范围内尚未划拨、出让的国有土地，以及其他适合开发建设的土地应作为开发备选用地，具体开发备选用地规模在土地综合开发规划中予以明确。红线外土地开发采取“一市一公司、一地一政策”的原则，由省市联合开发，或者由沿线市负责开发，具体由省市协商确定。

　　以广清城轨为例，为了对广清城轨沿线进行综合开发，早在2011年底，广东铁投集团就和清远市一起成立了清远城际轨道实业有限公司（下称“清远城际”），成为珠三角城际轨道TOD综合开发第一个省市合作平台。

　　通过对站点周边进行综合开发规划，并获得相关收益，对城际轨道运营可能出现的亏损进行补亏。

　　复制地铁模式？

　　广东铁投的信息显示，今年6月，清远城际成功获得两家股份制银行土地抵押和信用方式贷款，基本解决广清城际轨道银盏站一级开发所需的土地收储资金，“为TOD开发筹融资工作打响了胜利的第一枪，也为省市合作开发公司筹融资工作创新了模式，树立了榜样”。

　　银盏站TOD开发规划文本显示，银盏站周边约336.86公顷的面积都被纳入了规划范围，其中，邻近轨道交通站场，由4条规划道路围合而成的54.13公顷用地将作为功能核心区。而整个站场周边综合开发的功能将定位于“清远南门户和慢城生活体验区”。

　　实际上，珠三角城际轨道的TOD模式，乃是借鉴了港铁颇为成功的“地铁+物业”的经验。即每开通一条线路，香港地铁都要先向政府取得发展车站上层空间的权力，然后寻找地产商共同开发车站及其上盖空间，因地制宜兴建大型住宅、写字楼或商场，出售这些物业所得的利润由地铁公司与发展商共享，而管理已落成物业的收入，更成为香港地铁的滚滚财源。

　　但这样的模式能否复制到城际轨道建设中呢？北京交通大学交通运输学院教授毛保华告诉本报，理论上城际轨道可以借鉴香港地铁的开发模式，但这里面也有问题，即内地的土地操作机制和香港等地不太一样，土地给谁不给谁并不是交通部门说了算，用途和建筑面积都是规划部门决定的。

　　例如，要取得红线外的土地，就必须通过招拍挂的形式获取。资料显示，去年11月，清远城际通过招标出让的方式获得了清城区银盏林场新银盏温泉东侧10.47公顷的地块，该项目的名称为银盏TOD项目，土地行业分类为零售业，地价达5470万元。

　　也就是说，TOD项目能否推进的一大关键在于地市政府的配合，以清远为例，由于当地政府对TOD开发一直比较积极，所以推进也比较快。但如果地市的配合度不够，则推进速度就会慢很多。

　　由于商业开发周期较长、所需要的资金较大，铁路投资方在取得土地后，很可能需要引进开发商一起开发，也就是说铁路投资公司负责铁路场站建设，开发商负责场站周围的房地产建设。据悉，目前也有开发商对部分TOD开发有兴趣参与，但具体的合作开发模式尚未明晰。

　　就相关合作开发模式、轨道建设方和开发商的收益分配等问题，本报记者联系广东铁投方面采访，不过对方以“目前时机尚不成熟”婉拒。

　　城市轨道与城际轨道之间的差别，也会影响“轨道+物业”的模式能否成功复制。中国城市规划设计研究院高级工程师孔令斌此前就曾对本报分析道，TOD模式在城市里面用得很多，目的就是想通过这种开发，一方面解决资金的平衡问题，另一方面，通过开发聚集一批客流来服务于轨道交通。

　　他说，相比之下，城际轨道占地比较大，在票价等方面与城市轨道有一定差别，承担的主要是商务出行，客流量会比城市轨道小。因此，在开发地点的选择方面就十分重要，定位和选址会在很大程度上影响到沿线场站的地产综合开发。

关键词：广东以地养路 TOD 社会资本