铁路改革发展需完善铁路立法

2013-08-07 来源：

本文摘要：3月10日，国务院机构改革和职能转变方案出台，铁道部不再保留，中国铁路总公司、国家铁路局成立，我国铁路改革迈出实质性一步。

　　3月10日，国务院机构改革和职能转变方案出台，铁道部不再保留，中国铁路总公司、国家铁路局成立，我国铁路改革迈出实质性一步。多年以来，由于市场化改革的滞后，我国的铁路立法大多属于行政法规，而上升为国家法律层面的较少，甚至不少重要的规定尚未做到规范化、体系化、法律化。另外，相较于中国铁路的持续快速发展，现有的立法亦出现了明显的时间非同步性和内容的不全面性。同时，随着铁路政企分开拉开了改革的序幕，在市场化管理、监督等诸多领域都需进一步规范。因此，今后加快完善中国的铁路立法，是服务铁路进一步改革发展的重要保障。

　　完善中国铁路立法的必要性

　　（一）社会主义市场经济的必然呼唤

　　作为大型国有独资企业，中国铁路总公司必须真正厘定现代企业制度，以适应向纵深掘进的社会主义市场经济。我国当前适用的《铁路法》（1991年5月1日开始实施）制定于计划经济时代，已不能完全适应眼下的铁路改革发展的新形势。尤其是2001年我国加入WTO并逐步放开铁路产权市场后，正有更多的经营主体进军铁路，使得投资主体由单一走向多元，整个行业由垄断走向竞争。因此，以立法助推铁路体制机制改革、保证铁路行业可持续发展、培育现代铁路运输市场和打造契合市场经济发展的监管模式，已成为中国铁路蓬勃发展的必然呼唤。

　　（二）行业特殊性的内在需要

　　作为“大联动机”的铁路行业，深具特殊性，必需完善铁路法律体系来调整其自身以及与社会诸方面的各维度关系。铁路目前承担着国内繁重的客运货运任务，对于社会主义现代化建设发挥着巨大的作用。尽管我国铁路网日益稠密，但是铁路供需矛盾依然十分突出，尤其是每年适逢“春运”和节假日，旅客依然“一票难求”。而且，目前随着群众货运需求的不断上涨，我国铁路货运的供给也捉襟见肘。因此，为了实现社会方方面面的现实需求和铁路运输业的稳健发展，需要通过立法来使铁路资源得到合理盘活和优化配置。

　　（三）维护旅客货主合法权益的现实吁求

　　铁路运输不仅关乎国家经济发展，而且涉及群众平时生活。目前由于铁路行业快速发展，而铁路立法滞后，导致了旅客货主的合法权益得不到切实保障。现今的《铁路法》不尽完备，导致旅客货主维权时缺乏相应的法律依据。这些既不利于提升铁路运输业的服务水平和服务品质，也不利于促进铁路企业的做大做强。人民群众无不盼望加快铁路立法，以调整铁路管理与使用的社会经济关系，为解决凸显矛盾、各种纠纷提供准确的法律参照。

　　当前中国铁路法律体系的存在问题

　　（一）铁路立法滞后且存有空白

　　目前，我国各种铁路法律法规是基于《铁路法》而制定，大致分为三类：一是属于铁路系统内部管理的法规、规章，涉及铁路运输安全、铁路运输业务、铁路职工权益保护等；二是属于调整铁路与其他行业（或其他领域）间法律关系的法规、规章；三是属于铁路司法维度的司法解释。由于历史、体制、机制等原因，铁路立法相对滞后而没有与时代发展同步伐。并且，当前于铁路运输及铁路建设等领域，我们尚存有不少法律空白而“无法可依”。眼下，一些已明显过时的铁路法律文件或政策性文件还在因袭，甚至对人民群众普遍关注、一再反映的热点、难点，比如火车延误、铁路融资以及铁路建设、安全监管等，由于缺乏必要的法律比对而一直难以解决。

　　（二）立法和执法的主体一体化，“政企合一”

　　首先，立法主体和执法主体彼此交融。我国目前涉及铁路运输企业的多数行政法规，是2013年3月之前由原铁道部或部内相关部门制定并颁布。当需要进行法律解释时，一直是仍由原相关的制定机构负责解释，这即人们常诟病的“裁判兼球员”。同时，原铁道部还负责全国的铁路运输和铁路建设等诸多事宜，将各种决策大权和执行大权集于一身。其次，“政企合一”。《铁路法》没有涉及铁路运输企业于市场经济体制下如何运营，而原铁道部作为国务院的一个组成部门，乃国家行政机构，既担负行政管理职能，还负责铁路运输企业的运营管理，这明显相悖于市场经济体制下竞争机制的内在要求。

　　（三）不能满足新形势下铁路改革发展的需要

　　由于《铁路法》等法律法规脱胎于计划经济的大背景，所以必须尽快做好修改完善工作。毋庸置疑，现有一些铁路法律法规明显不相适应于市场经济，不相适应于政企分开，不相适应于铁路企业重组，不相适应于构建现代铁路企业制度，不相适应于接轨国际市场，不相适应于中国铁路走出去。我们应该重点补充铁路市场建立、运作及铁路管制的立法内容，同时要更明确、更合理地划分政府铁路管理部门和相关部门的权力与责任以及铁路企业、有关组织的权利与义务，增强可操作性，真正起到促进中国铁路科学发展、协调发展和可持续发展的重要作用。

　　完善铁路立法以助推铁路改革发展的对策

　　（一）依法厘定政企分开原则及明晰政企关系

　　当前，中国铁路的基础性、公益性、经营性等多重属性互相交织，无法凸显铁路企业法人实体和市场竞争主体之真正地位，难以满足市场化运营和社会化筹资等方面的急切诉求，不利于提升运输企业的行业竞争力。当前，政府部门和铁路企业之间的权责边界需要进一步法律界定。新的立法应对国家铁路局的行政管理职能给予更明确的描述。比如国家铁路局行政职能应包括：企业运营监管，行业宏观调控，铁路发展规划，铁路技术标准制定，运输服务标准制定，标准实施的监督检查等等。同时立法更明确地界定中国铁路总公司的安全生产主体责任，从而真正做好铁路企业和政府部门的角色定位。

　　（二）依法确保铁路运输企业的市场主体地位

　　各类铁路运输企业是铁路运输市场之真正主体。这必须自法律上给予准确定位，界定各自的经营范围和运作方式。要依法着重明确各类铁路运输企业和用户之间的种种合同关系。主要内容应涵盖：设立铁路运输企业的门槛和经营许可；铁路运输企业的概念和类型；铁路运输企业的兼并、重组、合并、解散与破产的处置等。同时，要完善现有的铁路运输安全条例，做好安全风险防控。铁路运输安全管理包括线路安全、客货安全、行车安全、治安安全等。现行《铁路运输安全保护条例》颁布于1989年，急需修改完善，以强化各种铁路运输企业的责任、明确执法主体。

　　（三）立法规定竞争价格机制

　　铁路应立法制定更科学、更合理、更透明和更弹性的价格机制，以便铁路运输能更公平、更有力地参与市场竞争。由于中国铁路持续性的运能紧张，长期以来造成了巨大的寻租空间。因此，要完善运价管制法律体系，以科学管控定价。同时，我国现实国情决定了作为交通大动脉的铁路必须承担较多的公益性运输，由政府适当承担铁路建设职责，并尽可能满足普通民众特别是弱势群体的运输需求。今后，我国应建立以《价格法》为核心的价格法规体系，从法律上明确规定公益性运输产品价格管制的标则、范围、程序及方法等。

　　（四）依法建立消费者权益保护机制

　　铁路作为重要服务性行业，要“以服务为宗旨”，时刻呵护消费者利益。目前，由于一些客观条件和主观因素，经常出现一些损害旅客货主消费权益的现象，比如列车晚点，退票扣费，售票机制不合理等。上述现象，广大消费者处于弱势地位，往往是在权益被侵犯后，缺乏必要的法律根据而无法维权。因此，在立法中应对作为消费者的旅客货主之合法权益给予切实保护，要便于消费者维护自己的合法权益。比如，要以立法方式助推铁路企业货运改革，一要转变过去“铁老大”的行事风格；二要减少环节，力避权力寻租。

　　（五）立法完善铁路市场的运营和监管

　　目前，我国的铁路监管不到位、不充分、不及时，许多问题都必须依法加以改进和完善。比如，铁路监管机构的法律地位及其与铁路管理部门的关系；是实行铁路发展规划、经营许可、运价、运行、执法集于一体的监管模式，抑或实行突出对铁路市场运营的单一监管模式等等。但是，引入竞争、开放市场与统一调度的关系必须自法律上进一步廓清。既要打造适应市场竞争的企业主体，又要保证作为“一盘棋”的铁路不被肢解。要坚持实施统一调度，发挥路网的整体功能优势。管理路网尤其需要进一步从法律上强化深度、广度和力度。概言之，完善现有相关法律法规，依法对铁路市场进行有力有效的运营和监管。

关键词：铁路改革发展立法

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