铁路改革思路应通盘研究并慎重考量
2013-10-22 来源：中国高新技术产业导报
本文摘要：今年两会后，铁路改革政企分开初步完成，但荣朝和对铁路改革走向和进展依然给以极大关注，他认为目前铁路改革反而进入了攻坚阶段，对铁路改革前景不能轻言乐观。
——访北京交通大学经管学院教授荣朝和
荣朝和老师今年刚过“耳顺之年”，而他向记者记者调侃，他至今仍时常“逆言警世而不愿盲目歌太平”。今年两会后，铁路改革政企分开初步完成，但荣朝和对铁路改革走向和进展依然给以极大关注，他认为目前铁路改革反而进入了攻坚阶段，对铁路改革前景不能轻言乐观。
今年，国务院做出了加大中西部铁路投资、加快进行铁路融资改革的决策，铁路仿佛一夜间经历了“弃儿”重扮宏观经济“救世主”的轮回。而铁路能否担当重振经济的重任？其又存在哪些问题？本报记者就此相关问题独家专访了北京交通大学经管学院教授荣朝和。
记者：由于年中的宏观经济形势面临复杂情况，国务院随之提出了要加快中西部铁路建设，你对此有何认识？
荣朝和：再一次用铁路建设拉动经济增长，挽救国铁、建材、制造等产能过剩行业，可以理解，但应该研究对宏观经济的正负影响，尤其是上一次“四万亿”刺激政策的经验教训应该汲取。从货运角度看，铁路总体上也将能力过剩；客专除少数线路可以持平，大多数将成为吸金“黑洞”。
应该看到，铁路建设重点转向中西部是一个积极变化。从基本路网的结构看，真正欠账较多的是中西部，但应该建客货混用的普通铁路，而不是标准过高、且过于专用的客运专线，必须把技术标准和造价降下来。
记者：但目前的情况是中西部省份财力有限，地方融资平台收紧，而铁总把建设省内城际铁路的资金任务基本转嫁到了地方身上，所以能否如愿加快中西部铁路建设？
荣朝和：地方政府特别想建铁路，原因是可以拉动GDP、完善基础设施、推进城市化。但前些年的发展模式已经把地方财政掏空，且累积了数千亿元的债务。让地方政府自己承担责任是对的，只有这样才可能把标准降下来，规模也才能适当。值得注意的是，地方乐意将项目包括铁路建设项目放进国家规划是有好处的：国铁出钱、银行贷款、有用地指标、环评易过关或得以追认等。
把所谓城际铁路的建设责任交还给地方政府是一个积极变化，各级政府的铁路事权与责任必须明确，但目前仍缺少正式规则。而且必须考虑运营补贴责任，而这些在之前的体制中都是不予考虑的。
记者：国务院发布的新的铁路投融资体制改革意见（《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》），其中最大亮点就是货运价格随行就市，但是该方案是否能从根本上解决铁路建设资金短缺问题？
荣朝和：根据市场上的比价关系进行运价调整是一大进步，但目前竞争性市场初步形成，铁路运价已没有多少上涨空间。世界上没有一个国家的铁路能靠涨价救活，铁路真正改革成功的标志是降价。
记者：《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用，以此解决铁路建设资金问题，请问该措施有现实意义吗？
荣朝和：盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用应该是利好。铁总作为责任主体，但目前铁总不具备土地综合利用能力，且中期回报难以解决目前铁路的资金短缺问题，同时应该防止又一次陷入“土地财政”的局面（用得好的可超水平发挥，用得不好该倒闭照样倒闭）。
记者：上述意见再次提出要“鼓励社会资本投资建设铁路”，但民资投资铁路难会有实质性改变吗？
荣朝和：目前的铁路体制框架中根本还没有反垄断的思考，所以吸引民资进入铁路建设领域很难落实。如果民资企业参与只是出钱是很悲剧的，对出资人来讲极有可能将资金“打水漂”。意见对社会资本开放“资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权”的提法很好，但国铁的行政垄断不破除，民资要得到铁路的使用权和经营权只能是难上加难。
记者：你认为目前铁路的建设模式是否可持续？
荣朝和：国家在铁路发展上基本仍没有摆脱让国铁借债搞建设的思路。铁路建设非常缺钱，但铁路投融资改革的目的不应该只是为了找钱。铁路应该加快建设，但铁路行业在相当程度上已经成为投资过度的行业，巨额债务是其中的一个具体表现。
铁总目前是头号国企，也已经成为头号亏损大户。现金流短缺今年将超千亿元，以后每年也可能将达数千亿元。现在的建设基金加财政补贴正好支付每年的贷款利息，从某种程度上讲，铁总已完全失去了财务自生能力。
铁路债比地方债的危险之处在于没有防火墙，直接冲击中央财政。而且，已超过全社会的承受能力，完全不可持续。目前的思路是希望以铁路的发展去救钢铁、建材、制造等一系列产能过剩行业，但铁路自身正是一个最需要挽救的行业。如果铁路垮掉，首先冲击的是中央财政和金融系统。
记者：请问下一步的铁路体制改革重点是什么？
荣朝和：国家的铁路政策和改革思路都缺少通盘研究与慎重考量，而且铁路建设思路需要拨乱反正。现在，铁路体制改革更需要在总体上设计，而不是头痛医头脚痛医脚做应急处理。
政企分开应该是铁路重组的先决条件，铁总体制必须进一步改革。它很难同时承担起铁路发展、运营与改革的重任。我认为，改革方向应该是“建运分离”模式，这比“网运分离”更加迫切。
荣朝和，北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师，是新中国自己培养的第一位运输经济专业经济学博士，享受国务院政府特殊津贴。先后于1997年、2000年、2005年在美国杜肯大学、瑞典乌普萨拉大学和美国西北大学进修或进行访问研究。主要研究领域有运输经济理论与政策、产业组织理论和区域经济分析，尤其是在铁路体制改革领域，其课题报告和政策研究分析具有广泛影响力。
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