城市轨道交通作为运量大、节能环保、准时便捷的交通工具，非常符合中国人口密度高，人均用地占有量少的国情，因此在许多大城市备受青睐。如此利好的民生工程，不仅能有效缓解城市交通拥堵，提升城市管理品质和形象，对于促进城市经济发展和提升社会效益也十分显著。据了解，目前中国城市轨道交通项目投资主体的融资方式，和公路相比较为单一，主要采取的方式为国家预算内资金、国内贷款和利用外资三种形式。国家开发银行作为城市轨道交通建设项目的融资主力军，十几年来对国内城市给予了大力支持。而在未来的发展进程中，开发银行对中国轨道交通的支持力度还将进一步加大。记者在与张庆民局长的对话中，已经深深感受到了国家开发银行对中国轨道交通行业健康发展的深切期盼。

 

 

 

　　张庆民：国家开发银行是国内最早为城市轨道交通提供中长期融资的银行。早在1997年，开发银行就为北京地铁复八线提供20亿元贷款支持，其后又融资支持了上海轨道交通明珠线一期、北京轻轨13号线、北京地铁八通线、广州地铁2号线、深圳地铁1号线、武汉轨道交通1号线一期等一批城市轨道交通项目。可以说，在2000年以前中国城市轨道交通建设起步阶段，大陆地区所有城市轨道交通项目的中长期贷款全部由开发银行提供。

 

　　2000年以后，国家对城市轨道交通发展的政策有了重大转变，由严格控制审批转为“量力而行、有序发展”，并出台了“国办发[2003]81号”文，提出规划审批等一系列制度。开发银行从规划阶段就跟踪项目进展情况，积极为符合条件的项目提供融资，如国务院第一批批复轨道交通建设规划的15个城市中，各城市首个项目中长期融资均由开发银行提供。经过十几年的不懈努力，开发银行已成为城市轨道交通行业融资主力。目前，国务院共批复28个城市轨道交通建设规划，其中在14个城市开发银行是项目融资绝对主力，另有8个城市开发银行与工、农、中、建四大国有商业银行融资份额基本相同。

 

　　截至2011年末，开发银行累计融资支持26个城市108个轨道交通项目，贷款承诺额4707亿，表内外贷款余额1992亿元。

 

 

　　张庆民：开发银行在选择融资支持轨道交通项目上有几个大的原则：

 

　　一是合规性原则，即项目符合国家法律规定，相关审查审批手续齐备；首先城市轨道交通建设规划应通过国务院审批，其次项目可行性研究报告、环境评估报告、用地审查应通过相关有权部门的审批（或核准），最后是项目开工许可证等证件齐全。

 

　　二是申请城市具有相应的财政实力。我们会考察该城市的财政总收入、总体支出情况，测算相应的债务率、可支配财力、建设与债务支出等指标，要求这些指标应满足开发银行的规定；这是与国家提倡的“量力而行、有序发展”思想相一致的。

 

　　三是申请城市的投融资体制基本健全。地方政府应出台相应的政策，建立一系列针对城市轨道交通投融资的制度，贷款的“借、用、还”机制顺畅，确保银行资金能够借得出去，还得回来。

 

　　四是借款企业资质符合要求。我们会调查该企业总资产及负债、法人治理结构、经营理念、高管信息、以往负债偿还情况、社会负面新闻等等，根据调研资料对借款企业进行信用评级，以确定是否符合开发银行授信企业资质要求。

 

 

　　张庆民：严格来说，地方政府并不会直接申请地铁建设资金，融资主体都是当地轨道交通投资、建设、运营企业。由于各地投融资体制不同，融资主体的性质也不一样，如北京是投融资、建设、运营三分开体制，由专门的公司运作投融资事宜，其他城市大部分是投融资、建设、运营一体化体制，融资主体同时也是建设、运营主体。

 

　　近两年，国家大力整顿地方政府投融资平台，尽管城市轨道交通项目被列为可继续利用投融资平台融资的项目，其融资能力也不同程度的受到影响。尤其是从去年开始房地产调控，地方政府投入减少，但前几年开工项目较多，目前正处于建设高峰期，因此各地城市轨道交通融资需求非常强烈。

 

　　轨道交通系统作为公益设施固然有很好的社会效益，但从持续发展的角度考虑，对其经济效益也要给予足够的重视。如果不能保证轨道交通项目的经济合理性，所在城市将面临沉重的还贷压力和运营补贴压力。

 

 

 

　　张庆民：开发银行于1994年3月成立，是当时国内三家政策性银行中资产规模最大的，当初成立目的是为更有效地集中资金保证国家重点建设，缓解经济发展的“瓶颈”制约，增强国家对固定资产投资的宏观调控能力，进一步深化投融资体制改革服务，主要任务是集中资金支持基础设施、基础产业和支柱产业（简称“两基一支”）。

 

　　2008年12月开发银行为适应发展需要，整体改制为国家开发银行股份有限公司。目前设有38家分行，2家国际代表处，以及国开金融、国开证券、国银租赁、中非基金等4家子公司。主要通过开展中长期信贷与投资业务，为国民经济重大中长期发展战略服务。开发银行贯彻国家宏观经济政策，筹集和引导社会资金，缓解经济社会发展的瓶颈制约和薄弱环节，致力于以融资推动市场建设和规划先行。开发银行是中国中长期融资主力银行，也是全球最大的开发性金融机构。开发银行还是一个促进社会建设的银行，不仅关注经济增长、金融效率，还致力于社会的公平正义。以增加国力，改善民生，促进科学发展与社会和谐为使命。从助力国家宏观调控，到应对国际金融危机冲击和促进经济发展方式转变，开发银行为国家中长期发展战略实施提供了可持续的金融支持；从保持在基础设施领域的主力地位，到积极拓展国际业务和大力推进基层金融，开发银行逐渐形成并全面推进“一体两翼”的发展战略（“一体”为支持国家基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术等领域的发展和国家重点项目建设；“两翼”为支持城镇化、中小企业、“三农”、教育、医疗卫生以及环境保护等社会发展瓶颈领域发展和支持配合国家“走出去”战略，积极拓展国际合作业务）。

 

　　开发银行坚持以市场化方式服务经济社会发展，努力保持强有力的发展能力，创新能力和先进市场业绩。开发银行提出“二十字方针”，即“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动”。政府热点，是把经济社会发展中的热点难点问题作为开发银行工作重点，包括物质瓶颈，也包括体制、社会和市场发展瓶颈制约；雪中送炭，是指开发银行想政府之所想，急政府之所急，用开发性金融打通融资渠道，支持政府实现发展目标；规划先行，是针对我国规划水平和市场建设比较落后，易引发经济泡沫和重复建设，在更高层次将开发银行业务优势和政府组织优势相结合，加强产业规划、区域规划和城市规划，包括制订制度、设计融资框架、规划区域产业比较优势、整合核心竞争力；信用建设，是开发银行将信用建设贯穿于项目开发、评审、贷款发放、本息回收等信贷全过程和业务所及领域，大力建设市场制度和信用结构，防范金融风险，确保资产质量，这是开发银行几年来成功实践的核心原则；融资推动，是开发银行通过逐笔贷款、逐个项目为载体进行融资推动，是以优质资产质量和资金良性循环为基础，能实现比以往贷款更大规模和更高效率的融资服务支持。

 

 

 

　　张庆民：我们应该看到，城市轨道交通作为准公共产品，公益性高，基础性强，产品的服务价格受国家政策控制较强，其发展关系到城市经济增长和人民生活水平的提高，因此仅靠票款收入就能覆盖全成本并实现盈利是不现实的，也是违背其公益性要求的。不仅是国内，世界各国轨道交通运营仅靠票款收入均难以盈利。从收集国外地铁运营情况来看，大部分城市的地铁票务收入只是运营费用的50%-80%左右，相当多的城市财政提供的支持，如英国的格拉斯哥车票等收入占34.5%，政府补贴65.5%；法国巴黎车票等收入占46%，政府补贴占54%。

 

　　当前，中国轨道交通投融资模式主要为政府主导的负债型投融资，即设立政府背景的项目公司，资本金来源一般包括地方政府市、区两级财政拨款，负债资金来源主要为银行贷款。从当前情况来看，国内轨道交通自身运营收入不足以覆盖项目自身贷款本息，需要其他的还款资金来源，即需要财政性资金还款。这里特别提到香港地铁的“地铁+物业”模式，现在内地许多城市学习香港地铁的经验，希望地铁公司能够自负盈亏。“地铁+物业”的核心基础是政府协议出让经营性用地给地铁公司，通过土地升值弥补运营亏损。但经营性用地协议出让在内地是不允许的，地铁周边土地升值收益通过招拍挂程序后也变成政府财政性资金，因此地方政府应该承担轨道交通的最终还款责任。从一个城市总体来看，合理有序的轨道交通建设不仅社会效益明显，经济效益也可观，因为轨道交通可带来沿线土地升值等很大的正外部效应。因此，如何确保城市轨道交通建设的合理有序，并使其产生的外部效益内部化，成为控制该行业融资风险的关键。

 

　　开发银行支持轨道项目的还款来源首先是项目自由现金流，体现市场优先的原则；当项目自由现金流不足时，由地方财政性资金补足，体现了政府组织优势的作用。

 

 

　　张庆民：对于项目融资风险的防控，开发银行根据董事长陈元提出的开发性金融理念，提出两点措施，一个是规划先行、一个是信用建设。规划先行是开发银行的核心竞争力的重要组成部分，其主要做法是从长远目标上制定科学规划，变被动防范为主动建设，用将风险防范向前延伸，把问题解决在发生之前。在各城市轨道交通规划编制之初开发银行就积极参与，为各地能做出高质量的建设规划，开发银行可提供融资支持和行内专家技术支持，提供融资顾问和财务顾问服务，为各城市建设规划配套融资规划。此外，开发银行还同国家相关主管部门密切协作，互通信息，定期探讨如何支持城市轨道交通行业可持续发展。信用建设主要是完善各地方轨道交通项目的投融资体制。

 

　　我们认为，较完善的投融资体制应具备以下两个关键点：1.应明确政企双方责任，并保证项目建设在地方政府财力允许范围内。2.应调动企业发挥自身主观能动性，积极创造效益。目前政府主导的负债型投融资模式有个明显的缺陷就是相关制度不健全，政府应承担什么样责任，企业承担什么责任不清晰。为解决这个问题，开发银行从网络规划整体实施的角度，为地方政府和客户提供投融资方案设计建议，促使各城市设立轨道交通建设发展专项资金。并通过制定完善的轨道交通建设发展专项资金管理办法，将地方财政收入的一部分相对固化，专项用于城市轨道建设、运营及还款补贴。通过建立健全专项资金的筹集、使用的一系列制度，为城市轨道交通建设、运营和还款提供了稳定的资金来源。为全面明晰政府和企业的职责边界，我们还力推政府与企业就城轨项目的投融资、建设、运营签订协议，如委托建设协议、还贷差额补足协议等等。

 

　　此外，开发银行积极支持并鼓励各地城市轨道交通投融资模式探索及改革。一些城市的个别线路尝试投资主体多元化，引入社会资金，引进先进管理经验，如深圳地铁4号线BOT项目、北京地铁4号线PPP项目和杭州轨道交通一号线PPP项目。这些项目的运作模式同国际接轨，政府企业权责明晰，是今后我国城市轨道交通投融资模式发展趋势之一。开发银行承诺上述项目的全部贷款。

 

　　当然，我们也重视银行传统的风险防范措施，如采用有效的抵押、质押等担保措施，资金帐户监管等风险缓释措施。

 

 

 

　　张庆民：目前中国内地申请建设轨道交通的城市的确很多，特别是一些二线城市也加入申请。我们认为这是经济发展以及城镇化进程中的必然现象，近年来，中国城市交通事业发展很快，交通条件得到了很大的改善，但仍满足不了城镇化进程加速背景下的城市社会经济发展的需求，致使城市中的交通问题有日益严重的趋势，某些城市的交通问题已成为经济发展的瓶颈。轨道交通作为运力最大的城市公共交通方式，被很多城市提上建设日程也是理所当然的事情。

 

　　我觉得对这种现象应合理的加以引导，许多城市仅仅关注到轨道交通巨大运能，但就其对政府财力的巨大消耗考虑不足，还有一些城市过分迷信TOD（交通引导土地开发模式）所产生的土地升值效益，对房地产市场的波动风险估计不足，这些错误的理念我们应该纠正。

 

　　我们认为中国城市轨道交通规划审批制度非常合理，在国家发改委、建设部等国家主管部门审查审批过程中，可对各地轨道交通建设规划进行合理优化。开发银行也非常愿意发挥专家优势，融资融智，为各地提供相关的投融资规划。

 

 

　　张庆民：开发银行作为中国中长期融资主力银行，一直对城轨项目给予重点支持，在自身贷款规模允许范围内，给以城轨项目最大的政策倾斜。从去年下半年开始，由于国家严控信贷规模，许多商业银行对城轨项目贷款发放滞后，造成项目建设资金比较紧张。我行不仅严格履约发放贷款，还超规模发放一些贷款，以弥补其他银行造成的缺口。

 

 

　　张庆民：在对城轨项目融资授信时，我们还是遇到了一些困难的，主要有：

 

　　首先，对银行经济资本占用偏高问题。城市轨道交通项目融资额度大，自身运营效益较差，难以找到合法有效的抵押、质押担保标的，项目信用结构构建困难，对银行的经济资本占用偏高。开发银行通过一系列创新，找到法律认可的担保物，有效解决了这个问题。

 

　　其次，理念认同的问题。开发银行在推进规划先行、制度建设的过程中，这些理念不能被一些地方政府认可，通过我们的积极宣介，提供高质量的财务顾问，已和大部分城市地方政府达成共识。

 

　　最后，贷款规模问题。在国家宏观调控的背景下，开发银行的贷款资金规模也受到严格控制，这使我们对项目的支持存在一些限制。我们通过多种融资手段共同运用，如发债、机车设备的融资租赁、引入信托资金等手段有效缓解资金紧张问题。

 

 

 

　　张庆民：随着世界经济危机的减弱，开发银行将更多的融资支持轨道交通，这是开发银行的传统领域。开发银行债券承销业绩在国内资本市场处于领先地位，是唯一一家可以承销企业债、短期融资券与中期票据的银行机构。我们将积极创新，研究城轨项目资金筹集方案，发挥开发银行“投资、贷款、发债、租赁、证券”等金融业务优势，包括研究各地轨道公司企业债及中期票据发行方案；机车车辆设备融资租赁方案；社保资金、保险资金等信托业务方案等。

 

　　并且，我们还会“走出去”，在世界范围内支持有中国因素的城市轨道交通建设。随着城市轨道交通大规模建设及运营，中国轨道交通上下游产业逐步完善并具备一定的竞争力。目前中国建设施工企业技术经验国际一流，车辆设备制造有成本优势，运营企业在管理、资源开发等方面也在积累经验。城市轨道交通不仅国内市场巨大，国外同样具有一定的市场规模及巨大的潜力。开发银行将在时机成熟的条件下，发挥资源整合优势，融资支持国内设计、施工、设备制造、运营企业，打造1-2座轨道交通投融资、建设、运营的平台，“走出去”开拓国际市场，提升我国高端产业竞争力。

 

　　在2010年，开发银行就编制了《开发性金融支持城市轨道交通发展规划》，为中国城市轨道交通健康发展提供融资支持，“十二五”期间，规划承诺城市轨道交通贷款（含牵头银团贷款）4000亿元，发放贷款额为2000-2500亿元。

 

 

　　张庆民：开发银行对于国有铁路一直持支持态度，去年开行率先为铁路项目提供大额融资，但我个人目前尚没有听说开发银行要对国有干线铁路注资入股等计划。

 

　　开发银行以往在干线铁路上融资支持力度很大，大部分铁路项目都有使用开发银行贷款，如京沪高速铁路，开发银行就是融资银团牵头行之一。