近年来，中国发生多起城市轨道交通施工和运营方面的事故，一时间“地铁热”成为坊间谈论的焦点话题。“当前中国城市轨道交通迎来黄金发展期，前景十分广阔，但与此同时一些制约行业健康发展的矛盾也逐渐凸显出来，城轨项目应注重可持续发展”。同许多专家和业内人士观点相同，住建部地铁与轻轨研究中心副主任秦国栋也认为中国城市轨道交通应大力发展。

 

　　随着城市化的发展，中国目前进入了城轨建设的高潮时期。但是空前的建设规模和速度，也引起了一些人的担忧。“纵观历史，在相当长的一段时间内，中国的城市轨道交通建设是受到抑制的，没能跟上城市发展的步伐。1995年国务院办公厅发出《国务院办公厅关于暂停审批城市地下快速轨道交通项目的通知》（国办发【1995】60号文），暂停了城市轨道交通项目的审批。提出根据中国城市现有经济发展水平和国家财力状况，当前必须严格控制城市快速轨道交通的发展，并对在建项目加强管理。这一控制措施虽然时间不长，却给城市轨道交通的发展带来较大的负面影响，使很多城市的技术力量流失，在一定程度上也使城市失去了建设城市轨道交通缓解城市交通问题的较佳时机”。提及当时情形，秦国栋副主任颇感惋惜。但他认为，随着中国城市化进程的加快，城市轨道交通在中国城市化进程中发挥着重要的作用，是缓解中国特大城市交通拥堵问题，实现城市可持续发展的根本途径和关键举措。

 

 

　　城市轨道交通的发展，关系到国家能源政策、环境保护政策、土地政策和城镇化政策。“中国人口众多、近年来经济社会持续快速发展，对能源的需求不断增加，能源成为涉及中国经济安全的战略资源。据统计，每百公里的人均能耗，与小汽车相比，公共汽车为8.4%，电车为4%，地铁为5%。我们推进城市交通节能技术发展的同时，最重要的就是优先发展城市公共交通”。由于人们对能源需求在逐步加大，秦国栋副主任认为应优先发展具有节能技术的城市公共交通。

 

　　“中国工业化和城镇化正以较快速度发展，保护好环境关系到我国经济社会可持续发展。目前，机动车尾气和噪声已成为大中城市的主要污染源，许多大中城市的大气污染正经历着由煤烟型向机动车尾气型的转化。公共交通在高峰小时每人每公里排放的一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物三项污染物，分别是小汽车的17.1％、6.1％、17.4％。发展公共交通，提高公共交通出行分担率，能有效降低汽车尾气排放总量，减轻城市大气环境污染，改善城市生态环境”。怎样减轻城市大气环境污染和降低噪声，秦国栋副主任用数据对比做了说明。

 

　　“土地是关系国计民生的重要战略资源，事关中国粮食安全和国家安全。国家确立了‘十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策’，实行了最严格的耕地保护制度。在中国土地资源十分紧缺的条件下，城市布局必须走集约型、紧凑型的发展路子，高度集中和紧凑布局的城市发展模式只有集约化的大运量交通模式才能支撑其发展。必须以公共交通为导向，合理配置土地资源，引导城市发展模式转变，既是解决城市交通拥堵问题的有效措施，又是支撑城市紧凑发展的重要途径”。秦国栋副主任认为大力发展大运量的城市公共交通，是保护珍贵耕地的有效措施之一。

 

　　秦国栋副主任说：“中国的城镇化，必须走可持续的、集约式的发展道路，不断提高综合承载能力。城市健康发展，离不开公共交通的优先发展。目前中国每年新增城镇人口1300万左右，城市和城镇密集区对交通的需求增长迅速，特别是在小汽车快速增长的趋势下，城市空间扩张和城市功能集聚并存。实现城市紧凑发展并带动周边地区发展，需要建立区域公共交通体系，以满足城市和城市密集地区的随机性活动，这是其他交通方式不能替代的。大力发展城市公共交通，不仅是解决城市内部交通的需要，而且也是优化城市内部布局，推进中国特色城镇化发展的本质要求”。

 

 

　　秦国栋副主任认为，城市交通机动化发展的巨大压力要求建立更为有效的城市交通方式和合理的交通结构。他表示，中国城市化的快速增长与机动化进程的启动几乎是同步发生的，国家汽车产业的发展与居民收入的提高相应加快了机动化的进程。这就迫使中国城市必须在原有的基础上既要容纳更多的人口，又要为民族汽车工业提供市场，而不能像发达国家的城市那样有一个相对缓慢的城市交通系统与汽车产业相互适应与进化的过程。

 

　　“在二十世纪80年代以前，中国机动化的进程比较缓慢。汽车工业第一个100万辆汽车生产用了40年，第二个100万辆用了8年，第三个100万辆用了2年。自上世纪80年代中国开始出现私人汽车，私人汽车突破1000万辆用了近20年，而突破2000万辆仅仅用了3年时间”。秦国栋副主任认为，机动化进程加快已经成为很多城市发展的难题。他说：“中国经济发达的城市实质上已经开始进入汽车化社会，在今后20年，城市机动化已经成为中国城市发展中一个不容回避的现实而迫切得问题”。

 

　　秦国栋副主任告诉记者，在中国的一些特大城市的中心地区已经形成了大量集中的客流走廊，城市现有的交通方式已经难以承受，城市道路交通拥挤、停车困难，个别城市在高峰期道路交通几近瘫痪，同时也造成能源与土地资源浪费、环境恶化等状况，严重阻碍了居民生活质量的提高和城市社会经济的可持续发展。

 

　　“目前，世界上已有100多个城市开通了城市轨道交通，有些城市的轨道交通载客量已占整个城市客运量的50%—80%，成为城市交通的骨干。如拥有1000万人口的巴黎，轨道交通承担了70％的公共交通客运量；人口为700万人的伦敦，实现了公共交通以轨道交通为主的目标；日本东京，轨道交通占公共交通客运量的80％以上。城市轨道交通在国外大城市中发挥着重要作用，道路交通只起辅助作用，主要用于向城市轨道交通系统集散客流”。对于国外城市轨道交通的发展情况，秦国栋副主任做了详细讲解。

 

　　他表示，中国正处在城市化的转型期，从国外经验可以看到，发展城市轨道交通是加快城市化进程，形成集约利用土地的紧凑型城市和城市圈的有效手段。秦国栋副主任认为，轨道交通建设之所以能影响城市发展的方向，是因为轨道交通对城市人口有着巨大的吸引力，大量人口会向站点聚集。而放射性的轨道交通线路则可以突破城市空间的限制，吸引人们向外发展，当然也能减轻中心区人口压力，为推动郊区城镇化开发提供了动力。这将对未来城市的布局起到关键作用。他说，从交通需求的角度来看，目前建设城市轨道交通系统不仅仅是急需的，对有些城市来说，已经滞后了。如何建立集约化的公共交通系统，已成为当务之急。

 

 

　　城市轨道交通作为城市公共交通的主要方式之一，已成为实现国家可持续发展、建设资源节约型社会、环境友好型社会、构建和谐社会等重大战略的重要组成部分，秦国栋副主任说：“目前，中国对城市轨道交通公益属性的认识已基本达成共识，但也应该注意到城市轨道交通具有公共产品和私人产品的双重属性”。

 

　　据介绍，中国目前已有约1600公里的城市轨道交通投入运营，根据各城市建设规划的不完全统计，未来10年左右的时间，中国投入的城市轨道交通建设资金或超过1万亿元，这还不包括投入运营以后的补贴。秦国栋副主任表示，城市轨道交通以政府投入为主的思路是正确的，但随着建设和运营规模的快速增长，城市政府将面对建设和运营资金的巨大压力，在确保政府必要投入的同时，从企业的角度计算从投入到产出全过程的经济效益，加强对城市轨道交通运营盈利模式的研究将是中国面临的新课题。政策和法规的制定，在保证城市轨道交通作为社会公益事业实施的同时，也应当促进城市轨道交通商业属性的发挥，在注重社会外部效益的同时，也同样要关注经济效益的挖掘，使城市轨道交通真正走上可持续发展的道路。

 

　　据了解，城市轨道交通建设的依据是规划。目前，中国城市轨道交通规划主要由两个层次构成，一是城市轨道交通线网规划，主要解决城市轨道交通远期和远景发展问题；二是城市轨道交通建设规划，主要解决近期建设问题。秦国栋副主任告诉记者，严格意义上来讲，城市轨道交通线网规划不是法定规划，如何纳入城市规划体系也没有明确的法律规定。城市轨道交通建设规划是依据国办【2003】81号文件的要求编制的，由国务院审批，是各城市建设城市轨道交通的前提。

 

　　秦国栋副主任指出，城市轨道交通规划的法定从属关系不明确，致使目前存在着几个主要问题，一是城市轨道交通线网规划与城市总体规划的法定关系不明确。城市总体规划依据《中华人民共和国城乡规划法》编制和审批，城市轨道交通线网规划由城市人民政府审批（没有明确规定，实际操作如此），总体规划和线网规划中都有城市轨道交通交通线网布局。目前，城市轨道交通线网规划编制、修改的随意性较大，很多城市的线网规划与总体规划的内容不符，这里面有技术层面的问题，也有管理层面的问题，但都需要法规来规范、解决。二是城市轨道交通建设规划和城市轨道交通线网规划的法定关系不明确。从技术角度讲，线网规划是建设规划的上位规划，是建设规划编制的依据。目前的实际情况是，城市人民政府审批的线网规划是国务院审批的建设规划编制依据，维护审批制度的严肃性无从谈起。《中华人民共和国城乡规划法》已实施两年，如何在城乡规划法的框架内将城市轨道交通规划纳入城乡规划体系，是我们面临的迫切问题。

 

　　综观国外的城市轨道交通发展，最大的特点是制定相应的法律法规来保证政府在轨道交通建设和运营中的地位和作用，进而保障社会公共利益，这里面包括行政立法和技术立法。以德国为例，德国在1928年颁布了第一部适用于区域或临近区域之间轨道交通的《乘客运输法》，即适用于城市轨道交通的法律，并根据法律的授权，制定了一系列行政法规和技术法规（类似我国的强制性标准），使德国的城市轨道交通从建设到运营都必须经过国家授权机构的批准，并接受政府有关部门的监督。“目前中国还没有城市轨道交通行业的法律、法规。虽然一些城市政府根据各自的需要制定了一些地方法规，来规范城市轨道交通的建设和运营行为，但仍难以满足城市轨道交通快速发展的需要”。如此迅猛的发展态势，却没有一部专门的法律来做以支撑，秦国栋副主任认为这是应该急需解决的问题。

 

　　“城市轨道交通的建设和运营以及设备或产品的生产制造，需要系统、完善的标准支撑，而中国现行的城市轨道交通标准无论从数量上还是范围上，都还没有形成较为完整的体系，特别是需要政府控制的涉及安全、卫生、环境保护和公共利益方面的技术要求还缺乏详细的可操作的技术标准的支撑，在标准的实施和对实施的监督方面，无论在体制上还是在实际应用当中，还没有建立起切实可行的机制，用于工程上的影响运营安全的设备或产品也没有建立强制性安全认证制度”。从技术法规、技术标准、监督机制以及安全认证等方面来说，秦国栋副主任认为中国城市轨道交通需要完善的地方还非常多。

 

 

　　通常我们说城市轨道交通安全，一般可包括三个方面，一是施工安全，也就是在城市轨道交通工程，特别是地下工程，实施中的安全问题，比如2003年上海地铁4号线的施工事故，2008年杭州地铁1号线的施工事故，都属于施工安全问题；二是本体安全，也就是城市轨道交通使用过程中的安全问题，要保障城市轨道交通的本体安全，是需要对建设过程和运营过程进行有效控制来保障的；三是公共安全，也就是我们通常所说的安防问题，主要是防范人为破坏的。

 

　　对于外界所关注的，城市轨道交通在使用过程中如何保障“本体安全”时，秦国栋副主任说，国际上的轨道交通系统主要通过两种方法来保障本体安全，一种是以风险分析和过程管理方法为基础，在系统的生命周期内进行安全控制；另一种是制定非常详细的技术规范，通过遵守技术规范来保证安全。在以风险分析为基础的方法中，又可以分为两类，一类为对系统的可靠性、可用性、可维护性及安全性（RAMS）进行管理和控制，另一类以安全为主，系统保障工作的重点是对安全性进行管理和控制。中国目前的城市轨道交通建设是通过遵守技术规范来进行安全控制，来保障系统达到安全。

 

　　他表示，二十世纪后期，国际上逐渐将系统安全、风险分析理论引入轨道交通建设和运营，建立起较完善的安全控制体系，对于提高轨道交通系统的安全性和可靠性起到了明显作用。随着复杂的电子相关组件与计算机所组成的系统逐步应用于航空航天、轨道交通等行业，国际电工委员会发布了标准《电气/电子/可编程电子安全相关系统的功能安全》IEC61508、《铁路应用：可靠性、可用性、可维护性和安全性规范与示例》IEC62278，提出了功能安全、生命周期和安全完整性等级等概念。

 

　　“欧洲标准化组织（CEN/CENELEC）在铁路领域推出了《铁路应用：可靠性、可用性、可维护性和安全性规范与示例》EN50126、《铁路应用：铁路控制和防护系统的软件》EN50128、《铁路应用：安全相关电子系统》EN50129等标准，这些标准对铁路系统基于风险分析与过程管理的系统保障（SystemAssurance）进行了很好的解读”。秦国栋副主任如是说。他认为，系统保障一般被理解为通过主动性的方法对系统的可靠性、可用性、可维护性及安全性（RAMS）进行管理。中国一般称为系统安全保障，含义相同。

 

　　“在轨道交通系统保障的理论与实践上，欧盟处于领先地位。欧盟的关于铁路的可靠性、可用性、可维修性和安全性（RAMS）的标准是目前国际上轨道交通领域进行安全控制的主要参考标准，其核心理念是基于生命周期全过程的风险分析和过程管理，它从技术层面规定了轨道交通系统生命周期全过程的系统保障的流程、方法和任务”。秦国栋副主任认为，欧盟在轨道交通系统保障的理论与实践方面走在了世界前面。据介绍，具体实施中，世界各国或地区针对本国或本地区的特点制订了相应的法规和标准。英国制定了《铁路及其他轨道交通系统（安全）规章》（2006年）（TheRailwaysandOtherGuidedTransportSystems(Safety)Regulations2006）、工程安全管理（黄页）（EngineeringSafetyManagement（YellowBook））。英国在系统保障的实践中侧重于安全管理，现行的工程安全管理（黄页）(第四版)就是针对铁路及其他轨道交通系统在生命周期全过程进行安全控制工作的指导”。

 

　　“中国香港地铁公司参考欧洲标准，系统保障工作以风险分析和过程管理方法为基础，在系统生命周期内针对所有系统开展系统保障工作。系统保障工作的范围涉及可靠性、可用性、可维护性及安全性（RAMS）。中国台湾在高速铁路以及其他一些城际铁路项目中，采用了风险分析和过程管理方法，针对所有系统在生命周期内开展系统保障工作。系统保障工作的范围涵盖可靠性、可用性、可维护性及安全性（RAMS），并以安全为主”。秦国栋主任还介绍了港台这方面的做法。提及国内城市的做法，他表示，鉴于国外一些城市的轨道交通系统在项目生命周期内建立和发展以风险分析和过程管理为基础的安全控制体系并取得较好的效果，国内一些城市在城市轨道交通的建设过程中，借鉴国外经验，探索风险分析和过程管理理念指导下的城市轨道交通安全控制方法。

 

　　秦国栋副主任说：“据不完全统计，深圳地铁3号线、4号线，北京地铁4号线、上海地铁10号线、成都地铁1号线等项目，参照国外城市轨道交通系保障的一些成功经验，引入风险分析和过程管理的理念，试图通过开展城市轨道交通系统建设和运营全过程的安全控制工作，提升城市轨道交通系统的安全水平”。据了解，2008年住房和城乡建设部将《城市轨道交通安全控制规范》列入了标准的制修订计划（建标[2008]102号文），该规范引入风险分析和过程管理的理念，即以安全为重点，重点对系统的安全性进行管理和控制。规定了城市轨道交通生命周期内以过程管理和风险分析为基础的安全控制的流程、方法、任务与要求。2011年12月1日，住房和城乡建设部标准定额司在北京主持召开了规范送审稿审查会，一致通过了该规范的审查。该规范已在报批中。

 

　　秦国栋副主任指出，目前在城市轨道交通行业内，对风险分析和过程管理的理念还处于认识的初期阶段，与当年中国引入ISO9000质量管理体系一样，在行业内推行风险分析和过程管理的理念也还有相当大的难度，借用《城市轨道交通安全控制规范》审查会上一位资深轨道交通专家的话来说，推行这一理念和方法“将为我国城市轨道交通行业带来一场革命”。

 

 

　　城市轨道交通的建设标准涉及两个层面的问题，一是宏观层面，即一个城市规划建设轨道交通的合理规模；二是微观层面，即具体的城市轨道交通项目的系统规模和技术标准。秦国栋副主任认为，一个城市规划建设轨道交通的合理规模涉及到城市轨道交通在城市中的发展目标和功能定位，这是在规划层面首先需要解决的问题。

 

　　秦国栋副主任说：“从目前国务院批准的28个城市所上报的城市轨道交通建设规划的报告看，对城市轨道交通的规划目标、功能定位、合理规模虽有一定的研究，但针对性不强，与城市发展目标、空间布局、土地使用和交通需求结合不够，不同规模、不同特点的城市确定的城市轨道交通的规划目标、功能定位基本相同。城市轨道交通总体规模在兼顾社会效益与经济效益、不同交通方式的协调发展、轨道交通不同模式的选择等方面研究不够，城市轨道交通合理规模问题，缺乏可信的论据支持”。

 

　　一个城市怎样做到可持续发展，秦国栋副主任有很多担心，他说，以北京和上海为例。根据目前的规划，北京到2015年城市轨道交通运营里程将达到561公里，上海到2012年将达到510公里，基本上都是地铁系统。到2020年或更远的将来，北京和上海城市轨道交通或将超过2000公里。如此史无前例的城市轨道交通建设，需要我们重新审视很多问题：一个城市可持续的发展，需要多大规模的城市轨道交通来支撑？规模庞大的城市轨道交通如何来确定合理的层次和技术模式？采用什么样的政策和措施来保障社会效益与经济效益的共赢？在城市轨道交通合理的盈利和投资回报模式尚在摸索的情况下，不断加速投资，无论对政府还是对企业，风险会越来越高，处理不好，雪球般越滚越大的巨额负债将是一场噩梦。

 

　　他认为，具体的城市轨道交通项目的系统规模和技术标准涉及到我们的建设理念，这是需要在具体的建设过程中解决的问题。他指出，从目前中国投入运营的约1600公里城市轨道交通系统来看，近年来建设的城市轨道交通基本上采用了世界上最先进的技术和设备，从这个角度讲，中国的城市轨道交通已经达到了世界先进水平。与此相对应的是我们向乘客提供的服务水平。如何使具有世界先进水平的城市轨道交通为乘客提供同样达到世界先进水平的客运服务，是摆在我们面前的不可回避和必须解决的问题。城市轨道交通无论赋予它什么样的光环，面向大众的城市公共交通工具是它的本质。因此，城市轨道交通建设，应当立足于满足安全、卫生、环境保护和资源节约的要求，应当坚持以人为本、技术成熟、经济适用。建设为运营、运营为乘客，为乘客提供世界先进水平的服务，应当成为中国今后城市轨道交通建设的理念。但是，城市轨道交通目前的问题之一，就是忽视了“服务初衷”，忽略了乘客的便利高效，过于注重车辆、设备系统的先进性，忽视了适用性。

 

　　秦国栋副主任最后认为，针对当前遇到的一系列问题，关键是要选择合适的建设时机、合适的建设标准，建立有效的盈利模式，推动中国的城市轨道交通行业走上一条健康的可持续发展之路。