编者按：随着经济全球化的快速发展，在未来开放的贸易体系里，世界范围内国家与国家之间的角逐将越来越激烈，特别是在海外投资方面。但是，作为决定和影响一个国家竞争力的主要因素——公共基础设施建设，尤其是轨道交通的基础设施建设，却长期困扰着各国的决策者。如何以战略眼光为国家的未来发展立项融资？如何利用有限的资金高效地进行公共基础设施建设？如何建立起一套公共基础设施建设的自滚动发展模式进而吸引海外投资？记者撰文介绍了埃及在这些方面的探索、经验与成功性尝试，希望能对读者有所启发。

   公共基础设施建设在经济中承担了各种各样的角色：它提升经济长期可持续发展的潜力，改善经济、生活质量，完善外商投资的整体社会环境。这些都清楚地表明了公共基础设施建设的重要性。

    一直以来，公共部门较多地涉及政府自然垄断的领域，通常是诸如供电、饮水卫生、电信通讯以及基础设施项目等。一些国家的历史经历以及另一些国家的当前局势都证明，单靠公共部门是无法提供必要的基础设施项目建设、运营以及维护的。

    可以说，公共部门在基础设施项目供给上的独占，一方面降低了所提供服务的品质，另一方面严重拖垮了政府的预算经费。同时，任何一个国家都将基础设施的质量视作经济增长和发展的先决条件，由此也引起了人们对于寻找新的实施途径提高基础设施项目质量的关注。

    目前，埃及政府解决这种困境的方法之一，就是打破公共部门在提供基础设施项目中的垄断地位，将政府的角色从拥有并运营基础设施项目转向监管私营部门所提供的项目。政府角色的重大转变，对于项目质量的改善和效率的提高大有帮助。

民资的机会：PPP模式

    在过去的几十年里，埃及政府是基础设施项目的主要提供方。然而，随着人口成倍增长，经济领域不断扩大以及财政负担加剧，公共部门几乎无法维持基础设施项目独立供应方的角色。

    由于改善基础设施是当务之急，因此埃及投资部制定了吸引私营企业投资公共基础设施的战略，即公私合营计划，它旨在为必需基础设施项目提供资本投资的新来源，减弱政府部门的参与度，以私人行业的效率提供公共服务，刺激经济增长及创立新工作职位，以及改善向埃及市民提供公共服务的质量，同时改善经济、社会环境。

    公私合营是全世界的普遍现象。公私合营（PPP）是公共、私有部门之间以基础设施项目的开发、建设、运营和融资为目的而达成的合作或共同努力形式。基础设施的公私合营类型多种多样，因私有部门参与程度而异。主要的公私合营类型有：服务合约、管理合约、租赁合约、建造-经营-移交（BOT）、特许经营权合约、资产剥离。

    一种解决方法不会适用于所有基础设施部门。采取何种适当的公私合营形式取决于某一基础设施部门的特点，该部门服务的市场以及政府的目标。所有的公私合营方式都必须为投资者提供回收投资成本、取得合理利润的机会。而这些合作的共性在于将政府作为直接服务供应商的角色转型为管理者或监管者。

    私有资产的参与有助于基础设施服务在几个方面的提高。私有企业能够有效利用成本或通过提高服务质量拓展收益，由此提高服务效率。此外，私有企业永远将客户放在首位的理念，确保了服务质量。

完善投资机制促进广泛合作

    埃及政府已经将该政策在贯彻与税务改革和海关等方面，这明确了政府支持私有资产的介入的态度。

    埃及1991年颁布的203号新“国营企业法”标志着埃及国营企业私有化的开端。根据此法令，国有企业的投资和信贷不再纳入政府财政预算，置国有企业和私营企业于同等地位，允许国有企业清算资产。1996年的詹祖里新内阁把通过私有化加大吸收外资的力度作为政府的头等大事，私有化的步伐明显加快。到1999年底，已经出售股份的公司达到129家，私有化收益累计124亿埃磅，占国内生产总值的35％。此外，埃及政府将私有化方案的范围扩展到基础设施建设，把国内私人投资作为新建港口、港口服务、电信、发电站等大型项目的主要投资来源。

    对此，埃及政府非常重视，在公私合营的立法方面作了很多有益的探索。

    虽然私营部门参与基础建设时还面临除立法体系外的其他诸多挑战，如体制架构缺失，以及公众舆论环境欠佳等，但埃及政府正大力致力于以上方面的改革和更新，积极推动公私合营战略的顺利实施。如将公私合营计划纳入宏观财政改革议程，建立隶属财政部的PPP中央部门和直属部委（Line Ministries）以及埃及投资与贸易自由区GAFI，将可开展公私合营的项目纳入直属部委的5年策略计划，开发出用于项目执行的工具库，确定预算及会计实践以反映公私合营交易，以及鼓励国内银行业提供长期贷款及低利率贷款等。

    基于上述策略的逐步制定、完善和有效实施，在过去的15年里（1990年—2004年），埃及私人参与的新项目涉及能源、电信、运输、供水和排水四个部门。其中16个项目已经完工，投资总额达到62亿美元。电信部门获得了最大份额的投资。

毋庸讳言，在埃及政府的积极努力和规范有效的实际运作之下，公私合营战略的成果已经显现。

积极推动轨道交通公私合营

     埃及于1980年通过了152号法令。该法令第二款规定，埃及铁路当局在建设新铁路时，应通过透明和竞标方式允许私人资本取得铁路的建设权，中标的私人投资商获得的建设权期限不得超过99年。该法案还明确规定，经埃及交通运输部长的推荐，政府有关部门将负责新建铁路的票价和维修服务机制的制订工作。

    虽然上述法案在埃及通过已有多年，但迄今鲜有私营资本参与城市基础设施建设。为了激发私人资本对国家基础设施建设的投资热情，2006年夏，埃及政府向人民议会提交了关于允许私人资本参与城市轻轨铁路建设的新法案，埃及交通运输部长曼苏尔向出席会议的议员对提案进行了说明。

    随着城市人口的增长，开罗等大中型城市居民住宅区不断扩大，如开罗现有十月六号城、五月十号城等卫星城市，为了方便市民的出行，需要兴建连接这些城区的轻轨铁路。由此，埃及政府的策略是为这些项目融资，通过公私合营模式吸引私有资产的介入。

    公私合营模式在基础建设方面的运营包括公路、港口及铁路。特别是在铁路建设方面，包括以下几个项目：

        ● 从Ain Shams至El- Roubaky（45公里）的原有铁路扩建为双线铁路，新建一条从El- Roubaky至10th of Ramadan City的新铁路（32公里）。
    ● 从亚历山大至Borg El-Arab （50公里）的铁路扩建为双线铁路。该项目目前正在开展尽职研究，项目持续时间为20年。

    ● 革新、改建7个埃及主要的火车站，并实现商业化运营
    上述项目要求服务提供商负责融资、升级原有铁路及车站、建设新铁路及车站、铁路的经营及维护，并于合约期满后将所有权转交给政府。
    公私合营模式还将应用于更广泛的基础设施建设领域，包括港口、高速公路、和机场。目前共有752公里的道路建设项目向公私合营计划开放。此外，海运领域也将成为很大的投资领域，涉及码头建设、海运服务、搬运服务、造船和船坞维护。

    可以预见，由于新法案的通过和PPP战略的有效实施，埃及将出现新一轮轨道交通基础设施建设投资的热潮。  ■