本文摘要：新一轮国务院机构改革方案中最重大的举措莫过于铁道部的撤并，由此也加快了以政企分开为特征的中国铁路改革进程。谈到改革自然想到了国外铁...

新一轮国务院机构改革方案中最重大的举措莫过于铁道部的撤并，由此也加快了以政企分开为特征的中国铁路改革进程。谈到改革自然想到了国外铁路经验借鉴，铁路的发端、发展和改革都有国外先例可循、可资和可学。
 
        兼顾规模经济和竞争环境。铁路运输有巨大的固定成本或沉没成本支出，同时铁路运距长、运量大的特点也决定铁路范围经济、规模经济和幅员密度经济特征显著。这就决定了在改革方案设计时就要考虑规模经济或产业集中度问题。如美国级铁路公司在1975年时有73家，规模经济效应差，美国政府积极支持铁路公司兼并；当进入新世纪级铁路公司缩减为几家、产业集中度大大提高后，政府又要求大型铁路公司兼并要充分说明对公众利益的改善和对强化竞争的影响，这种转向说明了美国政府在铁路改革中兼顾企业效率和社会效率。目前 7家级货运公司约拥有2/3的线路；另有30多家级、500多家级铁路公司经营着剩下约 8万公里线路，由于它们经营灵活，政府对它们规制又少，因而仍能在业务量小、货物单一的情况下赢得市场空间。此外，拥有线路的公司要向其他运输公司开放路权，以及同一路线上多条平行线路竞争，都使竞争较充分。同样，日本本州三家客运公司由于客流量大基本实现了规模经济；实现“网运分离”后的瑞典国家铁路公司占铁路市场份额的近90%，并与10多家民营公司竞争；改革后的德铁客、货运市场份额分别占到80%和75%，另有380家小型铁路公司参与竞争，德铁的线路公司向它们开放通路权，收取使用费，这就保证了规模经济和竞争环境得以兼顾。而英国铁路改革后有 100多家铁路公司，众多运输公司均未实现规模经济，成本居高难下，票价常涨，2009年客运票价居然突破1000英镑的高位，民众怨言甚多。规模不经济和过度竞争都使整体效率低下。
 
        铁路网络性、规模性等特性决定了节约交易成本的重要性。许多国家都设立了公共企业性质的公共机构来管理铁路基础设施、调配运输能力、管制铁路产业、提供公益性运输。也就是说，市场机制在铁路产业应用必须有一定数量的公共机构与之配合。如北美铁道协会具有统一清算职能，日本铁路协会具有协调列车过轨运输职能等。此外，面对激烈的竞争，为控制成本，在规制放松，运价、人事、投资、多元经营自主性等经营权下移分散以适应市场需求变化的趋势下，也出现了资金、成本管理权的集中苗头，如英国、加拿大的铁路系统只有一个银行账户，收支均经过账户，来试图降低成本、增加竞争力。综观各国铁路改革，都在一定程度上对庞大的国铁进行了分割，而分割又分横向分割（区域公司）和纵向分割（网运分离）两种模式。前者以日本为代表，后者以欧盟为典型。前者的优点在于复杂交易关系内部化，降低网运交易费用；缺点是区域公司间竞争因素不足，易对外封闭或局部垄断，且区域间的不平衡性易使业绩激励作用弱化。后者优点是路网开放，引入竞争较充分，且路网完整，符合自然垄断属性；缺点是发现线路使用价格的成本较高，线路公司处于垄断地位，公平分配线路通过资源也需付出成本。日本铁路客流量很大，上下分离会带来很大的交易成本，因而未采用“网运分离”模式；同时为引入竞争，并考虑到铁路地域特征较强，工资、运价、管理体制全国划一加剧了国铁经营恶化，因此才分割为区域公司。欧盟实行网运分离的初衷是为了打破上下一体带来的封闭，在线路所有权属于所在国情况下，通过向各国运输公司开放通路权，提高过境运输效率，以网运的“分”来实现单一承运人提供完整运输产品意义上的“合”。
 
        市场和政府在铁路行业经营中均不可或缺。日本三岛三个客运公司、货运公司和美国客运Amtrak公司都是政府控股企业，且需要补贴。欧洲国家的线路公司多采用国有民营形式运作，国家对基础设施保持投入和维护。由于铁路建设和运营所表征出的基础性、开发性、正外部性，除美国外，大多工业化国家都曾经实行过较长一段时期的铁路国营。政府直接经营容易造成政治目标优先于经济目标、外部效应优先于内部效益，这在工业化初期、路网规模尚未完备、运能不足的形势下，可以较好地提高运输资源分配效率，高效地完成路网建设。但在替代运输方式充分发展，运输买方市场特征显现的情况下，政府直接经营所带来的行政本位、机构臃肿、冗员多等弊端愈益显现，特别是在弱激励机制下，国营体制对市场的开拓意识、竞争意识和服务意识都显薄弱。各国铁路在民营化改革后，经营机制更加以市场需求为导向，同时人员精简，效率增加。但是，民营企业必然更重视利润目标或短期目标，对于铁路基础设施的建设和维护容易不足，因为对线路设施的投资和维护不仅投资回报期长，而且由于其具有准公共品性质，存在“搭便车”问题。由于要维持其充分供给以提高社会福利，欧洲国家对路网公司都有一定程度的补贴。日本和美国有些例外，日本的局部客运和美国的货运都十分发达，可以在完全市场化情形下实现生存发展，垂直一体化经营模式，即完整的产权属性也使日本客运公司或美国货运公司注重线路投资和维护。
 
        世界各国铁路改革也并不表现为政府职责或权利的完全分散或下放。政府或公共职责主要体现在公益性运输、行业管制、运输调度协调、投资建设等方面；企业权利主要体现在客货运输、市场开发、经营管理、保值增值等方面。铁路是基础设施，还是民众出行工具，采用企业化运作可以兼顾其经营性，但行业管制不可或缺。如今美国对铁路运输业的管制已然很少，仍包括经济管制和安全管制。经济管制主要侧重于竞争环境的维护及防止垄断性运输定价，如企业兼并申请需说明是否有利于公共利益，对无替代运输的“俘获”业主进行最高限价保护，对涉农物资的优惠运价管制。
 
        铁路改革除了寻求最低成本方案外，还需以法律为制度先导。如美国在上世纪七八十年代出台多部法律以放松规制或平衡竞争和兼并；日本国铁改革时陆续出台了《日本国有铁路改革法案》等 150多部法律法规；英国1993年颁布《铁路法》；德国为了推进铁路改革甚至修改宪法有关条款，并出台了包括《铁路新秩序法》等100多部法律法规。此外，以法律为依据、保障和制度刚性，广泛征询建议，重视基层实践和一线智慧，争取舆论导向等也为改革顺利实施创造条件。市场经济的灵魂在于契约精神。在法律框架下，运输合同、劳动合同、产权合同得到尊重和保护，才能既保证合同运输稳定增长，又可通过分流员工来提高效率和效益，还能保障民营资本、社会资本甚至外资的权益。