铁总地产商新身份：以地养路 酝酿1年之久再获支持
2014-08-14 来源：休斯顿华夏时报 作者：张智
本文摘要： 酝酿了一年之久的铁路以地养路，再次获得高层的支持。 7月29日，国务院办公厅正式发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》
酝酿了一年之久的铁路以地养路，再次获得高层的支持。
7月29日，国务院办公厅正式发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》）提出，支持铁路建设与新型城镇化相结合，盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合。
在业内专家看来，《意见》在土地开发上给了铁总很多便利和权力，这将进一步提高铁路建设筹资能力，推动铁路建设顺利进行，同时也等于赋予了铁总“地产商”的新身份，为负债累累的铁总带来一根救命稻草。
“这是在国家总的土地政策尚未调整到位的情况下，特许中铁总使用所有原铁路生产经营性划拨土地进行综合开发。”北京交通大学经济管理学院教授荣朝和分析。
不过有专家指出，开发铁路土地资源需不同部门间协调规划，政策的操作细节需待顶层设计进一步明确后方可实施。
政策助力
这并不是第一次提出以地养路的概念。据铁科院一位不愿具名的专家介绍，此次发布的《意见》，更多的是对此前“以地养路”的细化。
此次《意见》提出，支持铁路建设与新型城镇化相结合，盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合。科学编制既有铁路站场及周边地区改建规划，给予既有铁路站场综合开发用地政策支持，促进铁路运输企业盘活各类现有土地资源。并支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发等等。
“原本铁路部门可使用的土地并不多，尤其是较成熟的火车站周围，包括站前广场等全是地方政府的土地，可供开发使用的基本只有站场和车站本身，如果扩展地下空间，则涉及到大量投入，对铁路部门来说资金压力会很大。”上述铁科院专家表示。
按照传统的铁路开发模式，铁路用地都是通过划拨形式获取，中铁总按照基准价向地方政府支付土地款。而未来地方政府要想与中铁总合作建设铁路，除了提供铁路必需的建设用地外，还需要为铁路建设和运维付出成本，这部分成本可以通过出让部分商住土地交给中铁总的方式解决。
国土资源部副部长胡存智近日表示，对轨道交通站场上盖、附近的土地进行综合一体开发，能形成综合开发新型城镇的格局，国土资源部会给予大力支持。
“相当于国土部门给了地方政府和中铁总一个协议出让的口子。”中国工程院院士王梦恕说。一位国土资源部相关负责人表示，原来铁路建设都交给当地市政府，这个模式是双输的，一边修不了铁路，一边的土地也不能增值。
规划先行
尽管关系着铁总的“钱袋子”，但在“以地养路”方面，地方政府远远走在铁路部门之前。
广东拥有国土部“先行先试”权，在实施过程中，将每个车站的土地范围分为两部分，以车站范围为半径800米的中心划圈，在这个范围内再以红线分出内外，红线内交给铁路公司，除了交通用地外，铁路公司也可以做其他土地开发。而红线外的土地仍然属于当地政府，由当地政府进行招拍挂，但土地收益必须用于轨道交通建设。
湖北省也已经出台了《关于加强武汉城市圈城际铁路沿线土地综合开发的意见》，按照一站一城模式，规划了35个小城镇，预设通过沿线城镇土地开发，推进城镇化的同时，也弥补运营亏损。
此外，福建、江西、安徽等省份也明确提出要开启以地养路的融资模式，即通过铁路沿线土地开发来弥补铁路建设资金短缺。
而铁路部门也不甘落后。
今年2月，公开对外招标的中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘正式开标，标志着中国铁路总公司开始启动土地开发。
昆明铁路局已编制了《昆明铁路局既有土地综合开发利用三年规划（草案）》，对路局既有土地综合开发利用三年规划及2014年度计划实施项目实行了滚动调整修编工作。
此外，今年年初，国家发改委批准了哈尔滨至佳木斯铁路可行性研究报告、青岛至连云港（4.27， 0.05， 1.18%）铁路可行性研究报告、杭州至黄山铁路可行性研究报告、哈尔滨至牡丹江铁路客运专线项目建议书，对这四个项目都要求它们结合沿线城市总体规划，推进铁路客站及周边用地一体规划和综合开发。
“很显然，仅靠铁路运输一项无法弥补大量的负债和资金缺口，中铁总必须培养另外的资金来源，而国务院在此时出台《意见》支持铁路沿线土地开发，是为中铁总带来一根救命稻草。”铁路专家、同济大学教授孙章表示。
来自原铁道部的数据显示，2013年1月，18个铁路局合计客运车站共2117个。“随着铁路的发展，未来新的车站会越来越多，且这些土地可以地上地下立体开发，可以建商品房、购物中心和写字楼等等，可开发利用范围和领域将非常广。”孙章表示。
宏源证券分析认为，铁路沿线土地开发只是一小部分，铁路废弃和利用率不高站段才是主要土地“蓄水池”。此外，铁路土地改革只解决增量问题。增量问题在投融资改革以内，但是系统的历史存量土地问题更大，存量土地问题解决才能为铁路经营改革铺路。
难题依旧
早在去年7月24日，国务院常务会议研究部署铁路投融资体制改革最给力的“三板斧”——“设立铁路发展基金”、“创新铁路债券”、“盘活铁路用地资源”。其中，铁路土地综合开发一直被寄予厚望。
而盘活铁路建设用地，无论是将其与住宅地产、商业地产，还是物流工业地产相结合，都对社会资本有巨大吸引力。
铁路土地资源的利用率差已成共识，如北京南站就被许多专业人士认为至少闲置了价值400亿－700亿元的可开发资源。
但是，能否以地养路破解铁路建设融资瓶颈，却存在疑问。
尽管企业和地方政府对铁路土地开发显示出积极信号，但其中涉及的相关配套政策仍有待出台。
事实上，今年5月，国土资源部官方网站转载了 《中国国土资源报》的一篇名为《“以地养路”正当性存疑》的文章。文章称，以土地捆绑来吸引投资，既破坏了土地市场的公平性，与最近国土资源部提出的缩小征地范围要求相违背，也为各种政商腐败提供了可能。而这种以地养路还有一个致命的弱点，铁道部拿不出钱的时候，恰恰也是整个经济陷入低迷的时候，连纯粹的房地产用地都没人抢，捆绑了铁路投资的土地能否起到输血作用，还有待观察。
“地方政府喜欢修铁路，因为只要建起个火车站，周边商场、饭店、小区就慢慢全建起来了，地方政府不管是卖地收入还是税收，都会有很大的提升。但对铁路部门来说，实际上并没有任何好处，火车站建在哪里都一样。但要是铁路部门也能够建商场或者卖地，那么地方政府可能就会觉得破坏了他们原有的规划，就会产生一定的争利问题。”一位高铁站站长告诉《华夏时报》记者。
有专家认为，该《意见》等于是中央向地方政府国土部门施压，要求他们必须支持铁路站场土地综合开发利用，但实际上，这一问题到了地方会非常复杂，土地的管理归国土部门管，城市建设归建设部门管，建设部门和规划部门对城市有一个整体规划，城市规划若不调整的话，火车站附近要进行高密度的开发很难。由于出让土地和修改规划很可能影响地方利益，所以地方政府有没有决心和积极性，将成为铁路建设实施土地综合开发成败的关键。
更重要的是，荣朝和认为，铁路建设如果仍然是“保增长”和“稳增长”的政策工具，就很难从超常规发展转回常规发展。这一意在缓解铁路资金饥渴症的改革，或难以医治铁路体制痼疾。
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