2000年积极改革停滞于一次人事变动。

在初试改革近15年后，铁路又一次迎来了改革的机遇。

铁道部经济规划研究院坐落于北京市羊坊店路，与北京铁路局文化宫隔街相望。2000年前后，规划院受时任铁道部部长傅志寰指派，拟定一份《铁路体制改革方案》。不过这份方案从来没有对外公布过，研究院也据此拒绝了早报记者的采访。

“和之前的李森茂和韩杼滨两任部长比起来，傅志寰对改革最为积极，他私下总结自己的成绩时也说，就是提速和改革。”一位曾在铁道部发展计划司工作的干部称。

傅志寰1938年出生在哈尔滨，他的父亲是一名火车司机。1955年，傅志寰报考大学蒸汽机车专业，后因成绩优异被送往苏联学习深造。学成归国后他主动申请到株洲电力机车研究所工作，后一直在铁路系统内工作学习，直到1998年提任铁道部部长。

在铁路系统内，科研出身的傅志寰素有“书生部长”的称号，他对铁路技术和体制的改革也甚为积极。据铁道部多位干部回忆，傅志寰对铁路改革的最大贡献在于，明确提出了“网运分离”的改革方案。

“1986年大包干以后，两届铁路领导都提到了改革，但只是说要改革创新，没有一个具体方案。”上述干部回忆称。“网运分离”是指成立国家铁路路网公司和数家客运、货运经营公司，将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来，以市场化手段打破铁道部“政企不分”的格局。“网运分离”并非铁道部的首创，欧美国家在铁路管理和经营上大都采用此方式，区别在于部分国家选择网运分离，部分国家选择网运统一。

傅志寰提出“网运分离”改革并非空穴来风。中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹曾在2000年前后参与过电信、电力等垄断行业的改革讨论，他认为是外部大环境的变化，敦促铁道部启动了体制改革的方案。“当时国务院成立了垄断行业改革领导小组，朱镕基总理直接抓这件事，王岐山具体负责，还特别成立了五个改革方案设计小组，改革的对象直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。”

2000年后，整个中国经济笼罩在“国退民进”的热潮中，对国有企业产权的放开刺激着越来越多大型企业试水体制改革。张昕竹回忆，在高层直接筹办的改革小组成立以后，电力、民航、电信陆续出台了改革方案，铁道部的压力也越来越大。

但是，由铁道部经济规划研究院拟定的《铁路体制改革方案》并未获得国务院高层的肯定。据悉，在该方案反复修改近30次仍未获得肯定后，傅志寰终于开始求助外援。

“我们确实帮铁道部做过一份体制改革研究方案，但最终是否采纳执行，则是铁道部的问题。”国务院发展研究中心产业经济部主任冯飞告诉早报记者，2001年前后，铁道部委托国务院发展研究中心制定一份铁路体制改革的研究方案，而他是这个项目的主要负责人。

对于当年的改革方案，冯飞拒绝透露更多。“现在铁道部已经成为众矢之的了，我个人不大方便再讲更多了。”冯飞称。

据了解，在多方调研后，国务院发展研究中心于2002年向铁道部提交了这份改革方案，但和内部方案一样，该报告一直未曾对外公开。早报记者经多方努力获得这份改革方案，发现其仍未跳出“网运分离”的范畴。

该报告认为：“中国经济目前正处于迅速的转型和成长时期，对铁路运输的需求仍是以极快的速度增加。”就此，国务院发展研究中心为中国铁路改革指出四个目标是：1.将政府功能和企业管理分离，同时将政府职能与国有资产管理职能相分离；2.在铁路部门内部形成竞争；3.对于市场导向的投资提供有效的激励；4.建立健全、统一、公正、高效的管制制度。

“只有打破垄断，引入竞争、改革体制和机制，塑造真正面向市场的竞争主体，才是中国铁路运输业发展的唯一出路。”报告称。

此外，该报告还提出了铁路财政自主权和引入民间资本投资铁路等设想。

2002年，这份方案最终交由国务院进行审议，但高层一直没有表态。此时傅志寰已经感受到明显的压力。在一次国务院新闻办组织的记者招待会上，当被问及铁路改革方案为何迟迟不出时，傅志寰回应称：“为什么我们的改革方案推出得比较晚？第一，就是我们铁路的运能是非常紧张的，我们一公里所承担的负荷是美国的三倍，在这种情况下需要国家一定的宏观调控，分配运力，比如说春运，我们只能停下一部分货运来保证客运，这时候的客运并不赚钱。另外，铁路是一个比较复杂的大系统，这个系统的改革也要十分小心。”

“网运分离”方案的尴尬

铁道部内部大多数人都相信，国务院对“网运分离”的沉默是基于此前试点的失败。早在“网运分离”仍处于讨论阶段时，铁道部已经在各地悄然开始了改革的试点。

1998年开始，受到财政赤字等问题的影响，铁道部对柳州、南昌、呼和浩特和昆明等铁路管理局开始实行“资产经营责任制”试点改革。一年后，此种制度被推广到了整个铁路运输产业。

所谓“资产经营责任制”是指铁道部将部分权限下放到各地路局，在允许地方自主经营的情况下，以是否能自负盈亏来考核地方路局领导。日后，傅志寰曾在公开场合肯定了这一制度，称：“铁路局局长两年不扭亏，要自动辞职，铁道部的领导班子两年不扭亏，也自动辞职，我们当时表了决心，这个决心现在看来起了作用，各路局经营情况也明显好转。”

同时，铁道部还在各地路局组建了客运公司，试行“网运分离”模式。

这场轰轰烈烈的权力下放很快被否定，有消息传出客运公司成立后，各地铁路局亏损反而愈发严重，仅郑州铁路局一年就亏损近7000万元。郑州铁路局一退休干部称，当初搞网运分离，外界一致看好郑州铁路局。但实际的情况是“客运公司是独立出來了，但运输调度权还是在铁道部手里。在运力吃紧的时候，本来拉运输肯定赚钱，但上面有意增加客运，这样一进一出，肯定要赔钱。”

此外，客运公司的成立还加剧了各路局潜伏多年的内部矛盾，引发了内耗和争斗。据该干部回忆，客运公司成立后开始和各车站发生利益争夺，“归根究底还在于铁路系统内机构冗杂、各部门利益纠缠不清。客运希望旅客上车补票，这样就能获得收入，车站当然不愿意。”为了争夺客源和票价优势，郑州铁路局客运公司还发生了职工围攻客车甚至殴打领导的事件。

地方试点的失败和国务院的沉默，让铁道部不得不重新开始考量改革的方案。2002年，傅志寰通过关系联系上世界银行，邀请后者独立完成一份铁路体制改革的方案。

“2002年傅部长找到世界银行，希望就铁路改革提供意见。当时中国政府高层已经开始重视垄断国企的问题，但是世界银行的报告只允许在小范围内进行内部讨论而已。”路易斯·汤普森( Louis S. Thompson)告诉早报记者。

作为当时世界银行铁路问题首席顾问，汤普森此前曾参与过包括阿根廷、巴西、墨西哥和波兰等数十个国家铁路改革讨论研究。如今，已经离开世界银行的汤普森一再强调，自己的观点仅代表他个人，与任何组织无关。

在实地调研分析后，汤普森颠覆了铁道部一直热衷的“网运分离”方案，提出“网运合一”模式。他借鉴美国和加拿大的铁路运营方案，建议铁道部成立国家铁路总公司，代表国家行使铁路经营职能。在总公司之下，再组建多个铁路运输集团公司及铁路建设投资公司开展区域性竞争。“我并不是认为网运分离不好，但中国的实际情况是，如何在保证铁道部对资源和财政的控制下，实现内部合理竞争机制。因此，美国的模式更适合那个时期的中国。”汤普森解释道。

“我还建议中国铁路能够放开对私人资本的限制，作为另外一个绝对垄断的铁路案例，印度铁路也已经开始尝试放开私人投资铁路事业。”此外，汤普森还建议铁道部尝试票价改革，以缓解铁道部财政收支上的压力。

世界银行的方案被认为是对铁道部震动较小、改革成本也较小的一个现实方案，得到一些业内人士的赞同。

2003年，铁道部再次向国务院提交新的铁路改革方案，内容即是“网运合一、区域竞争”模式，但国务院依旧对此没有明确表态。对于政府在铁路改革方面的谨慎和犹豫，汤普森分析道：“从我了解到的情况看，中国政府当时非常关注煤炭运输和中国未来的高铁建设，因此担心改革会影响到这两方面的有序进程。”

而一位铁道部退休干部则告诉早报记者：“铁路改革不像大家想得那么简单，当时很多老同志到铁道部和国务院提意见，不支持改革。”该说法得到了中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹的确认，张昕竹称：“铁道部的一些人反对改革，理由是，铁路在中国是朝阳产业，仍然需要大量投资，需要集中力量办大事，不能因为体制改革而使行业太分散。另外，体制变了会影响协调问题，最后影响运输安全问题。有的还提出一个很有意思的理由，认为政企分开后，铁道部控制力可能会减弱，一旦国家有危难，会影响国家国防安全。”

“我个人觉得，可能是决策层被这些理由打动了，认为客观上铁路还是要继续大力发展，怕改革可能会出问题，所以铁路改革就搁置了。”张昕竹告诉早报记者。

“跨越式发展”的混沌

与第一次改革受阻于事故频发不同，铁路的第二次改革停滞于一次人事变动。2003年，傅志寰调任全国人大财政经济委员会主任委员，时任铁道部党组书记的刘志军接任部长一职。

1951年出生的刘志军是湖北襄樊人，与傅志寰的技术背景不同，刘志军出身铁路工人。1972年参加工作后，刘志军从武昌机务段普通养路工人，一步步升迁上行，最终成为铁道部部长。

1994年，时任铁道部部长的韩杼滨抽调一批地方干部进京，其中就包括刘志军和盛光祖(盛在2011年取代刘志军，成为第13任铁道部部长)。凭借出色的业务能力，刘志军和盛光祖很快在同级别干部中脱颖而出，双双被默认为铁道部未来部长的人选。

当时，从沈阳铁路局调职入京的刘志军担任铁道部总调度长，统管全国的列车调度，出身济南铁路局的盛光祖则出任铁道部总经济师职务。铁道部内部对两人评价很高，一位退休老干部回忆道：“刘志军这个人比较张扬，有气魄，容易引人注意。盛光祖就比较内敛，做事低调谨慎。”

最终，2003年刘志军晋升为铁道部部长。

“刘志军虽然没有正面评价此前的改革方案，但他上任后的一些举措可以看出，他个人并不赞成傅志寰的改革思路。”前铁道部政治部一位干部回忆道。

2003年6月，履新后的刘志军在公开场合首次谈及铁路体制改革问题，称：“铁路的体制改革要有利于运输效率的提高，尤其是在运输能力紧张的情况下，体制改革不能降低运输效率。其次，铁路具有为国民经济宏观调控和国防建设服务的职能，改革不能削弱这一功能。最后，与其他国家相比，我国铁路体制改革更为复杂，必须按照改革总体走向的要求，稳步推进。”

刘志军的话语中，人们不难理会到其对铁路工作的根本看法，即用发展来取代改革的进程，用发展来解决一切问题。

果然，刘志军在后来提出了中国铁路未来“跨越式发展”的理念。刘要求铁路上下用最短的时间、最少的环节和最低的代价，实现中国铁路的全面现代化，赶超发达国家水平。

2004年初，国务院批准了《中长期铁路网规划》方案，原则上同意了刘志军的“跨越式发展”理念。《规划》称，中国铁路运营里程计划到2020年时增至10万公里，而此前中国铁路经过50余年发展才积累下7万公里的里程。

现在看来，刘志军的上任客观上推动了中国铁路在短时间内的扩张和飞跃，但也给铁路未来改革增添了诸多障碍，留下了一个混沌难测的格局。

“我哪里晓得铁路改革的事情，我只知道刘部长在任的时候，铁路职工工资待遇一直不好，而且撤销分局还让很多人下岗了。”前昆明铁路司机赵成林感慨道。1998年退休后，赵成林的儿子也进入铁路做司机，但十多年来儿子的工资却一直没有涨过。“十年前就是1000多块钱，现在还是，昆明房价都快一万块钱了。”

原郑州铁路分局调度所职工周娟对此也颇有微词：“2005年撤销分局，我们一下就没有工作了，说是会给安排，但其实根本只是安排领导，一般职工都是随便处理。”

秉承“跨越式发展”理念的指导，刘志军时代的中国铁路集中一切资源开展硬件建设，但改革并非完全被抛开。期间，铁路最大的一次内部改革发生在2005年3月18日，全国41个铁路分局全部被撤销，铁路从“铁道部-铁路局-铁路分局-站段”的管理体制，直接进入“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制。

据铁道部官方的统计，分局撤销后，铁路全路的站段数量减少了约30%，每年将节约各项成本11亿元。尽管铁道部曾公开表示分局撤销后会妥善安置两万多名员工，但早报记者了解到的实际情况是，许多一线职工因为不满最终安置和分配，只能离开岗位自谋生路。“当时真正安排好去处的还是科级以上的领导干部，一般职工就是等消息。”周娟告诉早报记者，2005年时，耐不住等待的职工甚至将郑州铁路局包围起来，找领导讨要说法。最终，周娟放弃了工作安置，在郑州纬三路附近开了家饭馆。

评价这桩刘志军时代动静最大的改革措施，铁道部经济规划研究院一位研究员感慨称：“撤销分局属于吃力不讨好的改革，效果未必有多好，但在铁道系统内造成的震荡极大，而且远没有触及铁路改革的实质。”

而在社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹看来，对铁道部而言，类似的内部挖潜和改革实为“消极改革”。“在我看来，这些改革都属于内部改革，还缺乏管理体制方面的根本性改革。这些内部改革的目的就是为自己赢得时间，延缓体制改革的步伐。某种程度上是在维护其垄断的合法性。”

“表面看来，铁路系统这些年做得似乎很不错，一直在努力进行内部改革，但必须强调的是，它本来可以做得更好却没有做到，铁路改革延误存在很高的机会成本。”张昕竹强调，铁路垄断的复杂性在于，存在行业垄断，可铁路职工的待遇却没见得好，“这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。”