基于全线统筹的轨道交通综合开发规划方法论研究（上）

2015-02-03 来源：《世界轨道交通》杂志

本文摘要：现阶段轨道交通综合开发的理念深入人心，国家与地方广泛关注——国务院《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）第四（三）条明确“加强公共交通用地综合开发”的发展政策；北京发改委也提出关于完善本市轨道交通建设资金筹措机制的意见确定“创新投融资模式、引入社会资本”的资金筹措机制方向；港铁发展模式普遍得到认可。

现阶段轨道交通综合开发的理念深入人心，国家与地方广泛关注——国务院《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）第四（三）条明确“加强公共交通用地综合开发”的发展政策；北京发改委也提出关于完善本市轨道交通建设资金筹措机制的意见确定“创新投融资模式、引入社会资本”的资金筹措机制方向；港铁发展模式普遍得到认可。

轨道交通综合开发现状

　　通过对地铁开发与城市规划部门的调查研究发现，现在已经编制了大量的相关规划并呈逐年增长的态势。其中，80%以上调查对象已经开展或正在开展综合开发相关规划。此外，招标信息网上与轨道相关规划设计的项目信息的统计数据表明，2008年至2012年我国开展了众多的相关规划工作，规划年增长率越来越大，平均增长率达到了30%，见图1 。

图1 招标信息网项目统计分析

　　调查显示，针对目前所做的轨道交通综合开发工作的效果并不尽如人意，效果明显的仅占18%，而效果不佳的则占37%。

　　通过分析可知，现阶段的实践结果仍存在以下问题：轨道交通与城市功能仍旧脱离，依托道路开发城市，有轨道支撑的商业综合体仅占9%；资源仍然较少获得利用，截止目前，全国已经建成的车辆段已经进行上盖利用的仅占23%；“新想法，旧模式”仍然难担重任，运营15年后非票务收入在轨道交通运营主体收入中的比重仍不超过10%（上海申通地铁2012年数据）；以BOT+土地模式的港铁模式在北京和深圳的探讨基本宣告失败，综合开发仍无法发挥融资功能；系统分割换乘接驳困难，根据调查北京轨道交通乘客通勤中在轨时间比仅为34.2%。

　　造成以上结果的原因众多，规划作为主要原因首当其冲。一方面，从综合开发的模式来讲，目前主要是轨道建设和运营加上盖物业（房地产开发）或者“轨道加三产”模式。在这种模式的主导下轨道交通沿线综合开发易出现以下几个问题：就事说事、就地说地；重个案轻系统，往往将各个站的TOD加在一起就变成了一条线的规划，如图2所示，忽略了综合开发规划的整体性；重小利轻谋局，一站一策划，在轨道交通综合开发中非常忽视规划的作用；以开发代规划，以设计代规划，通常不注意规划在市场中能不能落实，在做综合开发时常常忽视其在轨道的建设和运营中到底是多少；客流与工程建设是系统协调还是顺势而为，亦或是利用规划谋求协调和造势，目前尚不明确。总之，近期规划，整合性的系统规划现在是非常缺乏的。

图2 某市1期工程土地资源和综合开发项目分布图

　　另一方面从轨道建设中的沿线开发来讲，主要存在以下问题：定位模糊、忽视绩效、就图说图；重理想轻绩效，常常把综合开发规划看成是轨道交通和沿线形象塑造与空间设计的简单加和；重车站轻全线，一站一TOD，一站一熵，忽视了一条线上的整体规划。

　　综上所述，综合开发规划所存在的问题主要包括：以策划代规划；以设计代规划；以车站代全线。

轨道交通综合开发的再认识

　　轨道交通综合开发意味着：土地责任和轨道责任的合一；工程建设主体到系统开发主体实际上更是规划编制主体；从单向结构进入了一个复杂的巨型系统和相互连接的网络；要求轨道交通与城市规划垂直单向隔绝，缺乏互动反馈。图3清晰地反映出城市规划和轨道交通建设两大主体在各阶段其互动或联系很少，城市规划和轨道交通规划不应该是两个完全独立的垂直系统，而是要通过综合开发规划，加强二者之间的互动和反馈，使二者紧密联系在一起，从而创造更高的经济效益。

　　图3 城市规划与轨道交通系统联系图

　　进行轨道交通的综合开发规划，主要是为了实现以下四大功能：筹集建设资金的重要手段；整合、促进、协调沿线城市建设发展的重要方式；是优化车站、线路功能、设施布局和工程设计的重要依据；是协调各个相关单位和利益主体关系的重要平台。基于这四大功能，综合开发包含六个板块：功能定位与差异化，首先明确某一条轨道线的差别于其他的交通定位；综合资源梳理与评估；功能整合与优化，如何更好的利用资源，依据城市发展的目标，综合协调的目标，对相关的目标进行综合功能整合和优化；交通衔接与配套；用地功能与强度调整；线站位调整与优化—目标要落实到轨道的建设工程领域，落实到现在的调整优化里；土地储备与开发建议。

　　如何去储备这些资源，如何寻找这些资源，利用这些资源，同时在综合开发的规划和建设中，将这些资源转化为城市优化的一种作用，即为综合开发的真正目的。综合开发的目的不光是为了赚钱，更重要的是为了实现多系统的目标，促进整个城市空间交通以及系统之间的整合和优化。

厦门的实践——资源整合与控规调整

　　通过厦门轨道交通1号线的实例，我们可以从以下八个方面重点分析城市轨道交通资源整合与控规调整问题。

　　综合资源梳理与评估

　　梳理资源主要是通过梳理资源的分布，确定可利用的土地与空间资源及其存量，梳理各类土地资源之间关系，优选分级，明确资本池和土地储备方向。从图4中可以看出，厦门地区80%左右的资源都位于岛外，也就是说外围的重要性远大于中心城区，而且岛内资源开发成本极高，给综合开发带来难题。

图4 厦门土地资源分布及梳理

　　针对以上问题，可以通过以下几点措施来解决：从500米到影响区，拓展空间尺度，回收增值效益；在新城创造资本池，重点强化外围土储与土地控制；在中心锚固资源，审慎参与城市中心再开发，优选有限重点土地。

　　功能结构整合与优化

　　进行功能结构的整合与优化，主要有以下几点目的：重视轨道引导的客流变化，顺应商圈形态结构演化，实现“轨道+商业”的双心耦合；为重点土地谋求规划支持，实现独占性与差异化；核定市场容量，优化空间布局，实现城市商业功能的市场需求与供给在数量和空间分布上的平衡。

图5 商业网点与最邻近的轨道站点距离统计

　　图5表明，41%的商业网点与轨道站点相距200-500米，大于500米占比44%，整体呈大集中，小分散的态势，耦合度水平不足20%。城市分散化加轨道诱导导致了商圈辐射力有升有降，部分传统商圈辐射力下降，少数枢纽地区商圈腹地增强，图6反应了规划调整前后商业中心体系的变化。图7反应了规划后站点周边区域商业价值的变化。