长期以来，中国政府直接建设经营管理铁路，实行政企合一和高度集中的管理体制。这种管理体制在计划经济时代，曾发挥过集中有限的资金干大事的作用。然而随着国民经济的发展，这种体制的弊端也逐渐显露出来。近年来，中国国民经济持续快速增长，对交通运输基础设施建设发展提出了迫切要求。由于历史因素，中国铁路的建设与发展严重滞后，运输能力与经济社会发展需要不相适应的矛盾日益突出，加快线网建设适应国民经济增长已成为中国铁路健康发展的当务之急。

 

 

　　2004年1月，国务院审议通过了《中长期铁路网规划》。根据规划，到2020年，中国将建成超过1.2万公里的客运专线和约1.6万公里的其他新线，全国铁路营业里程将达到10万公里。据估算，这些新增的铁路线路需要投入资金规模约2万亿元。另据铁路“十一五”规划，在“十一五”期间，中国将建设铁路新线1.7万公里，其中客运专线7000公里，投资规模将达1.25万亿元。如此巨大的资金投入，仅靠铁道部自身显然是无法解决的。为此，加快铁路改革，积极吸引社会资本参与铁路建设，逐步改变以往单纯依靠银行贷款、铁路建设基金、铁路债券等手段筹措资金的状况，成为中国铁路实现跨越式发展的必然要求。

 

　　2005年2月国务院出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确提出允许非公有资本进入垄断行业和领域。加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。《若干意见》为民营资本进入铁路行业扫清了政策障碍。在国务院《若干意见》颁布之后不久，2005年7月铁道部出台了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，明确提出要按照平等准入、公平待遇原则，开放铁路建设、铁路客货运输、装备制造与铁路多元经营四大领域，鼓励国内非公有资本进入，并制定了7项措施扶持非公有制经济参与铁路建设经营。

 

　　2006年6月，铁道部出台了《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》。铁道部有关负责人表示，改革将按照“政府主导、多元化投资、市场化运作”的基本思路，积极发挥市场配置资源的基础性作用，努力构建投资主体和产权主体多元化、资金来源多渠道和融资方式多样化、项目建设法人制和市场化的铁路投融资体制新格局。为推动改革的进行，铁道部将从三方面加快制定推进投融资体制改革的政策措施：一是加快铁路自身改革，研究切实可行的政策措施，鼓励各类资本参与铁路建设经营；二是加快相关立法，为铁路投融资体制改革提供法制保障；三是积极争取国家给予政策支持。

 

　　张建平（铁道部计划司副司长）：“十一五”规划是中国实施铁路中长期规划的一个关键性的发展时期。按照规划要求，铁路将需要15000亿的投资，其中2500亿元用于机车车辆购置。在2004年，根据国务院投资改革的决定，铁道部提出了政府主导、多元化投资、市场化运作的铁路投资主题体制改革的总体思路。其一，政府主导，主要是因为铁路是重要的基础设施、投资大、回收期长，而且运价受到国家的控制。需要发挥政府投资的主导作用，这个政府包括中央政府和地方政府。其二是多元化投资，由于铁路建设资金需求巨大，需要充分发挥各方投资铁路的积极性，形成多元化的投资格局。第三个是市场化运作，按照法律法规和市场规则，组建规范的合资铁路公司，负责建设和经营管理。随后，铁道部出台了一系列鼓励支持各种所有制参与建设的一个意见，为社会资本提供有利的法规和保障。

 

　　近两年，我们的工作取得一定的进展。铁道部在继续发挥铁路建设资金和银行信贷作用的同时，进一步推动铁路投资体系的改革，加快铁路投资多元化的步伐。目前，铁路建设基金仍然是铁路建设的一个主要的资金渠道。此外，加大了地方政府在资金投入、征地拆迁方面支持铁路建设的力度；鼓励国有、民营和境内外各类资本以合资方式建设铁路。自从铁道部与31个省市签订了战略协议以来，地方政府在资金、财政投入的费用方面，都做了很多工作，做到了积极支持铁路的建设发展。另外，我们还采用了以存量换增量的方式，对有一定规模、盈利能力较强的既有铁路资产进行重组改制上市和出售股权。并积极开展BT、BOT、PPP等项目融资试点以及民营机车车辆租赁等工作。事实上，从2006年开始，我国的铁路投融资体制改革就取得了重大突破。统计数据显示，到2006年底，结合新线建设，新组建的由铁路、地方政府、战略投资者组成的合资铁路公司达到26家，总里程约7000公里。为了扩大铁路债券的发行规模，2006年我们发行了400亿债券，这是一个很大的突破。此外，我们还积极开辟保险和社保基金投资铁路的途径，研究设立铁路产业投资基金。

 

　　吴卫平（铁道部经济规划研究院研究员）：按照“十一五”铁路网规划要求，共需建设投资1.25亿元，其中铁路客运专线和城际铁路建设资金占60%以上，所需资金规模相当可观。特别是根据最近对规划建设项目的完善和补充，客运专线的投资规模还有可能提高。在客运专线建设规模大、标准高、时间紧的情况下，迫切需要在客运专线建设、运输组织、投融资模式、技术引进等重大问题上科学及时地决策。建成具有中国特色的客运专线网需要资金保障，需要对铁路客运专线投融资模式进行研究。

 

　　根据现有可行性研究报告，已经开工的客运专线项目仍以铁道部出资为主，除北京至天津城际铁路地方政府股份为50%以外，其他均低于30%。改进之处一是项目资本金比例更为合理，普遍高于40%，很多项目达到50%；二是目前大部分客运专线和城际快速铁路项目都采用了合资建设的方式，组建了10多个客运专线公司。不足之处一是地方政府投资比例总体上还较小，积极性发挥不够；二是社会资金引入少，仅有一些大型国有企业积极参与，民营资本还缺乏参与意愿；三是债务融资主要安排了银行贷款，形式单一。具体到每一项目而言，因条件不同其筹资方案也有所不同。组建客运专线项目公司，为引入外部投资者创造了条件。

 

　　熊学军（中国铁路建设投资公司总经理助理）：为满足“十一五”期间大规模的铁路建设资金需求，铁道部积极推进铁路投融资体制改革，于2005年5月，向社会公开推介了包括武(汉)广(州)客运专线、石(家庄)太(原)客运专线、郑(州)西(安)客运专线等在内的43个铁路建设项目。为了方便投资者参与铁路建设，了解铁路投融资有关政策、铁路项目信息和投资洽谈，铁道部发展计划司在铁道部网站公布了招商引资的联系方式与项目简介、陆续向国内外推介部分铁路项目，并热切期望社会各界投资者抓住铁路加快发展的有利时机，踊跃参与铁路建设，实现互利共赢。

 

　　2006年6月1日，铁道部出台《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，明确了铁路投融资体制改革的总体目标：一是大力吸引地方政府和境内外各类社会资金直接投资铁路建设，积极引进战略投资者，大幅度提高项目直接融资比重；二是扩大铁路建设债券发行规模，建立“滚动发债”机制；三是研究建立铁路产业投资基金，开辟保险、社保等大额资金投资铁路基础设施建设的有效途径；四是探索铁路移动设备的融资租赁；五是积极推进铁路股份制改革，组建若干股份公司在境内或境外上市融资。2006年8月1日大秦铁路股份公司的上市又开辟了铁路干线资产上市的先河，为铁路行业在资本市场融资进行了成功的探索。据统计，2005年以来，共组建了26个合资铁路公司，投资规模4200多亿元，吸引地方政府、社会投资机构、上市公司、民营资本等权益性投资合同金额560多亿元。