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2008年第12期

2008-12-16 来源:《世界轨道交通》 作者:刘继峰 董叶青 浏览次数:
本文摘要:2008年10月27—30日,公共交通国际联会考察团(UITP Asia-Pacific Study Tour to Beijing)到北京考察,考察团由来自英国、巴西、韩国、新加坡、香港、印度、泰国、比利时、台北、高雄等多个国家和地区的30多名代表组成。

  1965年7月1日,中国第一条地铁在北京正式开工,一期工程于1969年10月1日建成通车,结束了中国没有地铁的历史。但是在此后的30多年的时间里,北京地铁并没有得到快速发展,到2000年,北京地铁运营线路只有54公里,与快速增长的经济发展水平极不相称,而且远远落后与其他国家城市地铁的发展水平。资金的匮乏已经成为多年来地铁建设的瓶颈,并且严重制约了北京地铁的发展。2003年,为了解决城市轨道交通融资难的问题,北京市对北京地铁集团进行改制,分别成立了北京市基础设施投资有限公司(以下简称“京投公司”)、北京市地铁运营有限公司和北京轨道交通建设管理有限公司。此举标志着北京轨道交通未来的建设与发展将会按照投资、建设、运营三分开的原则来运作,三家公司经过近几年的专业化运作有力推进了北京城市轨道交通的健康发展,这些成就也促使北京向世界高水准地铁城市迈进。

  2008年10月27—30日,公共交通国际联会考察团(UITP Asia-Pacific Study Tour to Beijing)到北京考察,考察团由来自英国、巴西、韩国、新加坡、香港、印度、泰国、比利时、台北、高雄等多个国家和地区的30多名代表组成。在为期三天的会议上,来自北京市交通委、北京市公共交通控股(集团)有限公司、北京市基础设施投资公司、北京市轨道交通建设管理有限公司、北京市地铁运营有限公司、北京市运输管理局、北京市交通发展研究中心等多个中方机构的高级代表向与会代表介绍了北京市公共交通发展情况、城市快线网及 BRT 规划与实施情况、南中轴路 BRT 运营组织有关情况、北京市轨道交通投融资及体制情况介绍、北京市轨道交通建设情况、新形势下北京地铁运营管理、奥运期间北京市交通政策及服务保障措施等。在为期两天的实地考察中,考察团考察了三营门站—木樨园站—动物园枢纽站的大容量快速公交及公交枢纽、以及小营指挥中心、奥运支线典型站、北京奥运场馆的地铁系统。

  在北京城市轨道交通演讲专场,来自京投公司的副总经理高鹏、北京轨道交通建设管理有限公司常务副总经理刘洪涛和北京地铁运营管理有限公司的副总经理徐小林,分别向来京考察的公共交通国际联会考察团介绍了北京轨道交通的投融资建设、工程管理以及奥运期间北京地铁的交通保障工作措施、成效和经验,并当场回答了考察团成员的提问。

  投融资管理体制改革  有助轨道交通资金盘活

  轨道交通属于准公共产品,既可以由政府直接提供,也可以在政府给予补助的条件下,由非政府部门通过市场提供。以往我们认定轨道交通属于必须由国家投资、政府垄断经营的纯公益性产品。这种单独依靠政府财政投入建设和运营地铁的方式,在计划经济时代有它的合理性,但随着市场经济和体制改革的深化,政府单一的财政投入已无法满足不断增长的轨道交通建设需求。体制改革后的京投公司作为北京市人民政府国有资产监督管理委员会的国有独资企业,承接原地铁集团的固定资产,作为轨道交通资产所有者,主要承担着北京市基础设施领域的投融资职能,近期的工作以轨道交通投融资和线网管理为主。京投公司副总经理高鹏先生为我们详细讲解了北京地铁投融资体制改革以及改革后公司近几年所取得的成就。

  高鹏(北京市基础设施投资有限公司副总经理):北京地铁从1969年建成到今天大致经历了三个阶段:第一阶段是从上世纪60年代到2003年,属于国有、国营一体化的体制。这一时期,北京地铁的投资、建设、运营基本上都由一家来负责实施,完全依靠政府投资、建设以及更新改造。在运营方面,除了车票收入以外,主要还有财政补贴。北京对地铁投入方面,基本上完全是靠政府的财力。由于政府财力规划比较少,资金短缺问题成为该阶段制约地铁发展的主要矛盾;第二阶段是2003年到2005年,步入了政府投资、商业化管理的一个阶段。2001年北京申奥成功,奠定了这一时期优先发展城市公共交通的思路,即集中力量建设地铁。2003年北京市政府对北京地铁集团进行了改制,实行了投资、建设、运营三分开,成立了北京市基础设施投资公司,北京市轨道交通建设管理公司和北京市地铁运营公司。三家公司通过专业化运作,分别负担北京地铁的投资、建设和运营。三家公司都直接隶属于北京市国资委,三者之间没有资产连带关系,为伙伴关系或合同关系。

  京投公司作为业主单位,与北京轨道交通建设管理公司签订地铁新线的建设委托管理合同,京投公司在合同中负责资金的筹措,保证建设资金的及时到位以及可研报告等前期工作。完工后,京投公司再与北京地铁运营公司签定地铁运营委托管理合同。京投公司还负责既有线路的更新改造的资金筹措以及财政补贴的拨付,地铁运营公司负责线路的运营安全和管理服务。这一时期作为城市轨道交通专业化管理时期,市政府财力明显加强并且出现了快速增长的态势,北京市轨道交通步入了一个快速发展期。同时,由于这一时期巨额投资、超强度的建设和网络化的运营所出现的压力也在不断加大,对于安全、效率的要求也在不断的提高,因此在体制上出现了一些新的完善和要求。第三阶段是2005年至今,北京轨道交通建设步入了政府投资主导,多元化运作、多渠道融资的投融资体制。加强政府监管,垄断经营为主,适度竞争为辅的管理体制在此时期基本形成。这一时期是在三家国有专业化公司承担北京轨道交通投资、建设、运营任务的基础之上,通过市场化的运作,以及引入社会投资参与轨道交通的投资、建设与运营。通过采用BT方式,引入社会投资以分担建设管理方面的压力。通过采购PPT特许经营方式引入香港地铁等社会投资,负责四号线的投资、建设、运营,分担运营管理方面的压力。

  在政府投资,国有企业独大的基础之上,适当引入适度竞争来弥补效率的不足,这是总体的一个思路。京投公司、轨道交通建设管理公司、地铁运营公司这三家企业在北京市政府有关部门统一领导下,各司其职。通过专业化的分工协作,共同推动了北京轨道交通的快速发展。特别在投融资方面,京投公司承担目前2700亿的新线建设的投融资任务,同时还负责目前将近一百个亿的地铁与运营线路的更新改造的投资。此外,还有国铁方面的建设投资。到目前为止,已经落实的资金约为1500亿元人民币,节约融资成本达23亿元。在轨道交通建设方面,北京市轨道交通建设管理公司目前承担着7条在建线路的建设任务,2009年到2010年要达到12条在建线路,建设规模之大世界上没有。近两年来,北京轨道交通建设管理公司在保证建设工期的同时,建设水平也在不断提高,去年通车的5号线,今年通车的10号线和奥运支线,开通就达到了4分钟以及3.5分钟,是中国地铁开通以来新线水平最高的线路。

  近年来,北京市举全市之力大力发展轨道交通。按照国务院批准的北京近期城市轨道交通建设规划,到2015年要建成通车561公里。这些新线的建设和对已有线路的更新改造,总投资额将达到3000亿元,这是北京市轨道交通所面临的任务和目标。近年来北京实施的低票价政策使得轨道交通运营补贴缺口不断增大,完全依赖市政府财力投资是远远不够的,只有在政府主导下,通过多渠道来解决。近年来,国家相继出台了一系列的政策和规定,要求开放城市轨道交通市场,开放投融资的渠道,引入特许经营和竞争机制,鼓励社会资本和境外资本参与城市轨道交通投资、建设和运营。形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局,来提高管理水平和提升效益。北京市陆续出台了《深化基础设施投融资体制改革实施意见》等,明确政府对轨道交通投资作为主导,并针对当前轨道交通建设建立一个专项资金,目前每年北京市安排轨道交通的专向资金达到一百亿元。可以说近年来,北京市轨道交通投融资工作取得了明显成效。

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