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RAIL TRANSIT 城轨交通
于支持铁路建设实施土地综合开发的意 广州站场上盖开发公开出让含轨道交通 轨道交通投资建设及场站综合开发的文
见》（国办发〔2014〕37号），明确新 设施建设 件，鼓励轨道交通投融资主体单位积极
建铁路项目可将土地综合开发权一并招 广州市政府2017年3月出台的《广州 参与土地开发建设（东府〔2018〕26
标。 市轨道交通场站综合体建设及周边土地 号），明确社会投资主体在土地综合开
2016年10月，国家发改委、财政 综合开发实施细则（试行）》（穗府办 发时，一并投资建设轨道交通设施，
部、国土资源部密集出台文件，允许确 规〔2017〕3号）明确，具备较好开发条 承担投资开发成本（东府〔2018〕86
定项目投资主体和用地主体环节合并实 件的站点或车辆基地，采取带轨道交通 号）。
施，鼓励PPP项目和土地使用权招标工 站场综合体概念方案公开出让，出让方 佛山顺德一并招标轨道项目投资主体及
作同步开展。财政部文件提出可将通过 案须包括轨道交通设施建设。 综合开发用地
竞争方式确定项目投资方和用地者的环 佛山顺德区出台文件明确，可将轨
节合并实施（财金〔2016〕91号）； 深圳土地作价出资及重点领域先行先试 道交通建设项目投资主体和建设用地使
国家发改委文件提出鼓励项目建设用地 深圳市2013年5月出台了《深圳市 用权一并经公开招拍挂的方式确定（顺
涉及土地招拍挂的工作与社会资本方招 国有土地使用权作价出资暂行办法》、 府办发[2018]43号）。
标、评标等工作同时开展（发改投资 《深圳市土地使用权作价出资实施流
〔2016〕2231号）；国土资源部文件提 程》和《作价出资合同（范本）》，为 鉴于轨道交通与上盖物业具有物理
出通过公开招标方式确定新建铁路项目 土地作价出资制定政策保障，也为捆绑 技术层面不可分割性，两者地块产权统
投资主体和土地综合开发权中标人的， 开发营造了较好的条件。截至2017年8 一性将产生最大化的经济效益，统一实
可将通过竞争方式确定项目投资主体和 月，深圳市政府先后向深圳地铁集团配 施措施建立了轨道交通与上盖物业的互
用地者的环节合并实施（国土资厅发 置14块上盖物业开发用地，土地综合开 馈机制，能将轨道交通的外延效益反哺
〔2016〕38号）。在目前国家大力推行 发收益合计约1206亿元，基本可以覆盖 给轨道交通，解决了轨道交通建设资金
PPP项目的形势下，由于轨道交通PPP项 一、二、三期轨道融资还本付息成本。 和运营亏损的问题，轨道交通企业能够
目及上盖物业技术上不可分割，两者捆 2018年5月21日发布的《深圳市政 达到自负盈亏，微利经营，良性发展。
绑招标本质上不违反招投标法、土地招 府和社会资本合作（PPP）实施细则（试 在国家、部委等政策对轨道交通
拍挂制度，相信国家近期会对两者捆绑 行）》明确鼓励积极探索‘准经营性项 PPP项目及轨道交通与上盖物业捆绑招标
招标机制、操作程序、法律适用性等方 目’与‘经营性项目’捆绑运作，轨道 的支持下，粤港澳大湾区利用先行先试
面进行尝试突破。 交通作为准经营性项目，综合开发作为 政策，可率先立法，制定大湾区轨道交
经营性项目，均属于实施细则中可采用 通PPP项目与上盖物业捆绑招标的相关法
大湾区五大城市的实施措施及政策 PPP模式的范围，故可以将轨道交通PPP 规政策，解决轨道交通PPP项目30年经
目前大湾区9+2城市中只有香港、广 项目与上盖物业开发捆绑招标实施。 营权与土地使用权期限70年的矛盾，消
州、深圳、东莞、佛山5个城市正在建设 2019年8月18日，中共中央和国务院 除轨道交通PPP项目及上盖物业捆绑招标
及运营城市轨道交通，香港铁路有限公 发布《关于支持深圳建设中国特色社会 合法性争议，以推动大湾区轨道交通的
司的“轨道+物业”发展模式在香港已经 主义先行示范区的意见》，赋予了深圳 快速健康发展。
成功实施40年，其秉承的“轨道+物业” 市先行先试的权限，深圳完全可以将轨
模式多年来是很多城市效仿的对象。由 道交通PPP项目+上盖物业开发捆绑招标
于港铁是通过协议出让方式获得沿线土 先行先试，之后再推广到粤港澳大湾区
地开发权，不符合国内招拍挂政策，故 其他城市实施。
我们侧重分析广州、深圳、东莞、佛山4 （作者单位：港铁轨道交通（深圳）有
个城市轨道交通及上盖物业开发捆绑实 东莞鼓励社会投资主体统一建设轨道及 限公司、深圳市轨道交通协会）
施的措施和政策。 综合开发
东莞市2018年出台了一系列促进
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